IV SA/Po 563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. O. P. M. N. D. w Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz Stowarzyszenia E. O. P. M. N. D. w Z. kwotę 500,-zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę 257,-zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlową (sklepu z artykułami gospodarstwa domowego oraz artykułami rolno-spożywczymi i ogrodniczymi) oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] przy ulicy G. w Z. –D. i J. P.. Odwołanie od decyzji złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne Ochrony Praw Mieszkańców N. D. w Z. (dalej - Stowarzyszenie), na odcinku od ulicy K. do ulicy B., wnosząc o jej uchylenie. Rozpoznając odwołanie Wojewoda W. decyzją z [...] czerwca 2003r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1360/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1241/05 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia od powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne Ochrony Praw Mieszkańców N. D. w Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2008r., którą umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], położonej przy ul. G. w Z.. Postanowienie zapadło na podstawie art. 134 i 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) i jak wynika z jego uzasadnienia powodem rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, iż skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 zd. 1 kpa. Organ podkreślił, iż brak postanowienia w przedmiocie ewentualnego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu spowodowany był również tym, że Stowarzyszenie nigdy nie wystąpiło ze stosownym żądaniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne Ochrony Praw Mieszkańców N. D. w Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 637/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W sytuacji, w której organ przyjmuje, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego winien postępowanie umorzyć (por. uchwała NSA z 05.07.1999r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119. "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa"). Pogląd ten został zaakceptowany w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze prawniczej (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck str. 576). Skoro organ uznał, że odwołanie wniesione zostało przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia z tego powodu, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji winien postępowanie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił Stowarzyszenie Ekologiczne Ochrony Praw Mieszkańców N. D.w Z. do udziału w postępowaniu w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że "O właściwości organu co do rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu decyduje data jego wniesienia " (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104705: LEX nr 276755), to "W toku postępowania odwoławczego tylko organ odwoławczy jest właściwym do wydania rozstrzygnięcia co do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie na prawach strony" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07: LEX nr 338303). W art. 31 § 1 kpa ustawodawca wskazał, iż "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (...), 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Zatem dla oceny zasadności wniosku Stowarzyszenia (podanie z dnia [...] lutego 2009 r.) istotne są dwa elementy: postanowienia regulaminu Stowarzyszenia Ekologicznego Ochrony Praw Mieszkańców N. D. w Z. oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed W. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Otóż zgodnie z § 6 pkt 1 regulaminu "Celem Stowarzyszenia jest: 1. Ochrona praw mieszkańców Z., szczególnie w zakresie zamierzeń i realizacji planów urbanistycznych", a "Terenem działania Stowarzyszenia jest Z." (§ 3 regulaminu). Jeśli natomiast przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego stanowią roboty budowlane prowadzone na działce nr [...]. położonej przy ul. G. w Z., a nadto - jak wskazano w podaniu z dnia [...] lutego 2009 r. -interes społeczny polega w tym przypadku na zapewnieniu "przestrzegania przepisów prawa w zakresie przepisów prawa budowlanego i legalności podejmowanych prac budowlanych", to należy stwierdzić, że w świetle przytoczonych postanowień regulaminu Stowarzyszenia uzasadnione było pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Następnie postanowieniem z dnia [...]maja 2009 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, m. in., że dla treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać faktowi związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego jakie zostały wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 637/08 - art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zdaniem organu w niniejszej sprawie bezsporne jest, że 1) postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, 2) wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu został złożony już po jego zakończeniu postępowania decyzją przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, a w konsekwencji 3) stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego (postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2009 r., sygn. [...]). Organ wskazał, że tylko organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Oceny tej nie zmienia dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przez organ odwoławczy ani fakt, że bodźcem do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było podanie Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2007 r. oraz doręczenie temu podmiotowi pism (w tym i zaskarżonej decyzji) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.. Ta trzecia okoliczność świadczy jedynie o nieprawidłowości działań tego organu, który doręczał pisma organizacji społecznej niedopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne Ochrony Praw Mieszkańców N. D. w Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 31 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego wobec przyjęcia przez Wojewódzkiego W. Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego wobec czego nie był legitymowany do wniesienia odwołania od orzeczenia organu I instancji, tym samym odwołanie było niedopuszczalne, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego, - 9 kpa W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa rozpoczęcia robót budowlanych na działce ewid. [...]. Skarżący wskazał terminy, w których decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wykonywana, a kiedy budowa została faktycznie rozpoczęta. Ponieważ nastąpiło to po upływie 2 lat, zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Skoro jednak inwestycja była prowadzona Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zbadać sprawę i podjąć stosowne kroki prawne celem zaprzestania jej kontynuowania. Organ jednak umorzył postępowanie. Na skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia wyrokiem sądu W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w sprawie ponownie przyjął, iż Stowarzyszenie nie było stroną postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co przesądza o braku legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia odwołania. Skutkiem takich ustaleń była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Jak podnosi się w literaturze "nie można podzielić poglądu, że "inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i w każdym trybie (...)." - J. Borkowski, Komentarz 1996, 2. 224. organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W przypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie" (M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, komentarz do art. 31 kpa).Podobne stanowisko wyraziła M. Romańska w artykule pod tytułem "Sądowa kontrola postanowień de legę lata i de legę ferenda" (Glosa 2001, Nr 11, poz. 2), stwierdzając, że postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej ma podwójne znaczenie - stwierdza dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego w sprawie i równocześnie stwierdza istnienie formalnej legitymacji procesowej organizacji społecznej w postępowaniu, gwarantując jej status podmiotu na prawach strony. Zdaniem skarżącego tak należy traktować udział Stowarzyszenia w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś Stowarzyszenie było informowane o wszystkich czynnościach i doręczane były mu wszystkie orzeczenia wydawane w sprawie, to nie sposób słusznie forsować obecnie poglądu, iż Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu na prawach strony. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na obecnym etapie postępowania o tychże faktach zdaje się zapominać, a jeśli nawet je przytacza w pewnym zakresie przypisuje im odmienne znaczenie, które stara się poprzeć decyzją o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł więc, że Stowarzyszenia miało prawo brać udział w postępowaniu na prawach strony, decyzje o umorzeniu postępowania opiera jednak na tym, że takie postanowienie nie zostało wydane w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Stowarzyszenia pogląd ten jest niezasadny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wszczęcie każdego postępowania, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. bada legitymację procesową strony, która występuje z wnioskiem, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Art. 28 kpa ustala zasadę, według której stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której organ umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2008 r. Postanowieniem wyżej wskazanym umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlową (sklepu z artykułami gospodarstwa domowego oraz artykułami rolno-spożywczymi i ogrodniczymi) oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] przy ulicy G. w Z.. Zdaniem Sądu jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę wynikała legitymacja Stowarzyszenia, a legalność robót budowlanych prowadzonych w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] jest przedmiotem prowadzonego postępowania to nawet późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron. Legitymacja Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie była nigdy kwestionowana, a prawidłowość tego stanowiska została potwierdzona w postępowaniach sądowych prowadzonych pod sygn. akt II SA/Po 1360/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i sygn. akt II OSK 1241/05 Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać także należy, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę było prowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem 11 lipca 2003 r. albowiem wniosek w tej sprawie został złożony przed tą datą. Przepisy te przyznawały Stowarzyszeniu przymiot strony. Dopiero od powyższej daty obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.), która w art. 28 ust. 2 zdefiniowała odmiennie pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest pogląd organu II instancji, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa, uniemożliwia Stowarzyszeniu udział w postępowaniu i nie może ono skutecznie złożyć odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 191/07 iż "Jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym." Z powyższych powodów nie było koniecznym w niniejszej sprawie złożenie przez Stowarzyszenie wniosku przed organem odwoławczym o dopuszczenie go do działania w sprawie, ani też wydania w tym przedmiocie postanowienia z [...] maja 2009 r. To na organach administracji bowiem zgodnie z art. 9 kpa ciąży obowiązek informowania stron, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Analizując postępowanie organu I instancji należy wyciągnąć wniosek, iż organ ten swoim postępowaniem uznał, że Stowarzyszenie jest stroną prowadzonego postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję . Orzeczenie o kosztach jest uzasadnione treścią art. 200ppsa. MZ