IV SA/Po 565/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. w K. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych oddala skargę w całości. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją z dnia 27 marca 2025 roku Nr [...], na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, ustalił Z. w K. opłatę podwyższoną za okres I kwartału 2022 w wysokości [...] zł w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych ze studni A-26 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ wyjaśnił, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w [...] w informacji z dnia 26 marca 2025 roku Nr [...] na kwotę [...]zł. Z. w K. skorzystał z prawa do złożenia reklamacji oraz wniósł o nienaliczanie opłaty podwyższonej. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wskazano, że opłata podwyższona ma charakter kary administracyjnej. Pomimo, iż pobór wód przy wykorzystaniu studni A-26 dokonywany był bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to nie zachodzą przesłanki do naliczenia tej opłaty. Studnia A-26 jako urządzenie wodne zastąpiła wcześniej funkcjonującą studnię A-14. Rozpoczęcie korzystania ze studni A-26 nastąpiło po trwałym wyłączeniu z użytkowania studni A-14. Włączenie studni A-26 w strukturę techniczną Z. nie wpłynęło na skalę poboru wód. Wydajność tej studni została zaprojektowana podobnie jak studni A-14. Nie nastąpiło przekroczenie poboru wód z utworów czwartorzędowych wiążącego Z. w K.. Działanie studni A-26 nie było w żaden sposób ukrywane przed organami kontroli. Przedmiotowe urządzenie wodne (studnia A-26) zostało w sposób wymagany prawem zalegalizowane (decyzja z dnia 03.01.2018r. nr [...]). Pobór wód za pomocą spornego urządzenia wodnego był odpowiednio mierzony i opomiarowany, co pozwala na wyodrębnienie tego poboru z całkowitego poboru wód dokonywanego przez Z. w K.. Pobór wód za pomocą studni A-26 był przepisowo zgłaszany organom nadzoru wodnoprawnego w sporządzanych przez Z. oświadczeniach. Kontrole nie wykazały innych nieprawidłowości poza stwierdzony brakiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Studnia działała na podstawie decyzji legalizacyjnej. Z. w K. jest zakładem budżetowym, który wykonuje zadania publiczne polegające w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz odbioru nieczystości na terenie Gminy [...]. Niezwłocznie po ujawnieniu braku pozwolenia wodnoprawnego Z. wystąpił i uzyskał stosowne pozwolenie, a zatem doprowadził stan poboru wód do stanu zgodnego z prawem. Parametry poboru wód określone w pozwoleniu były i są realizowane od początku działania studni A-26. Stwierdzone naruszenie na miało jakiegokolwiek poziomu społecznej szkodliwości. Naliczenie opłaty podwyższonej w rezultacie stanowić będzie obciążenie całej gminnej wspólnoty samorządowej. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał reklamację za niezasadną i decyzją z dnia 23 kwietnia 2025 roku (znak: [...]) określił Z. w K. opłatę podwyższoną za okres I kwartału 2022 w kwocie [...]zł za usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ze studni głębinowej oznaczonej symbolem A-26. Jednocześnie organ nakazał uiścić tę opłatę na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji pod rygorem przymusowego jej ściągnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu reklamacji organ wyjaśnił, że sprawa dotyczy opłaty podwyższonej za pobór wód ze studni A-26 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry), a nie poboru wód podziemnych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu (art. 280 pkt 2 lit. a Prawa wodnego). Okoliczność, że pobór wód ze studni A-26 nie wpłynął na skalę poboru wody przez Z. nie ma związku ze sprawą. W sprawie nie ma znaczenia fakt, że nowe urządzenie zastąpiło studnię A-14, a pobór był dokonywany z tych samych zasobów. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 21 marca 2012 roku (znak: [...]) dotyczy studni enumeratywnie w nim wskazany i nie obejmowało poboru wód podziemnych za pomocą studni A-26. Z. w K. miał wiedzę, że na pobór wód z każdej eksploatowanej studni wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Decyzja legalizacyjna uregulowała kwestię wykonania studni A-26. Natomiast pobór wód z tej studni odbywał się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia poboru wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a nie kwestia wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia. Decyzja legalizująca wykonanie urządzenia wodnego nie zastępuje pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód za pomocą tego urządzenia. Decyzja legalizująca wykonanie studni A-26 nie określa warunków poboru wód podziemnych za pomocą tej studni. To, że Z. wystąpił z wnioskiem i uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód poziemnych za pomocą studni A-26 dopiero w grudniu 2024 roku potwierdza jedynie, że do tego czasu Z. nie posiadał pozwolenia na pobór wód z tej studni. Opomiarowanie studni, prowadzenie książki eksploatacyjnej studni A-26 itp., nie zmienia faktu, że pobór wód ze studni odbywał się bez wymaganego pozwolenia. W sprawie nie ma znaczenia to, że Z. w K. nie jest podmiotem komercyjnym, lecz zakładem budżetowym, a nie spółką. Bez znaczenie jest twierdzenie, że brak działania studni A-26 pogorszyłby jakość wykonywania zadań własnych Gminy. Kwestią sporną nie jest odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z studni A-26, lecz pobór wód za pomocą tej studni bez wymaganego pozwolenia. Argumenty takie jak poziom społecznej szkodliwości, czy waga powstałego naruszenia, nie mogą być wzięte pod uwagę. Przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego nie daje organowi możliwości odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej w przypadku stwierdzenia korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Taki stan prawny potwierdza treść aktualnie obowiązującego art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry. Naliczając opłatę podwyższoną na podstawie art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa wodnego organ bada tylko dwie kwestie, tj. czy podmiot korzystał z usług wodnych i czy posiadał stosowne pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z tych usług. Spełnienie warunku korzystania z usług wodnych przy jednoczesnym niespełnieniu warunku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z tych usług skutkuje naliczeniem opłaty podwyższonej. Z. nie kwestionuje faktu, że w 2022 roku nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych za pomocą studni A-26. Z. w K., pismem z dnia 12 maja 2025 roku, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu stanowiska, że ustalając opłatę podwyższoną organ bada tylko to czy podmiot korzystał z usług wodnych i czy posiadał pozwolenie wodnoprawne, bez rozważenia przesłanek przewidzianych w art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu stanowiska, że przepis potwierdza brak możliwości odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej, gdy nie zawiera on takiej treści normatywnej, a jedynie stanowi regułę intertemporalną, określa końcową datę stosowania art. 280 pkt 1 Prawa wodnego; 3) art. 189f i nast. K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie rozważenie, czy stan faktyczny w sprawie uzasadnia ustalenie, iż naruszenie ma charakter znikomy oraz strona zaprzestała naruszenia; 4) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności podnoszonych przez stronę argumentów i dowodów świadczących o zaistnieniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary porządkowej; 5) art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie pogłębiania zaufania stron do organów publicznych wskutek braku rozważenia materiału dowodowego świadczącego o znikomym charakterze naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa przez stronę niezwłocznie po jego ujawnieniu. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wyjaśnił, że przepisy Prawa wodnego dotyczące zasad i trybu nakładania opłaty podwyższonej nie wymagają badania okoliczności, które spowodowały, że podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego skutkującego naliczeniem i wymierzeniem opłaty podwyższonej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub powierzchniowych. Przepis nie określa celu, w którym ten pobór ma następować, w tej kategorii mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Cel poboru wody nie wpływa na ocenę zasadności nałożenia opłaty podwyższonej. Opłata podwyższona stanowi odrębnym, samodzielny i kompleksowo uregulowany instrument prawny, do którego nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 1 czerwca 2017 roku. Zasady i tryb nakładania opłaty podwyższonej zostały kompleksowo uregulowane: - w zakresie nakładania opłaty podwyższonej w ściśle określonej wysokości w art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, co wyłącza możliwość uzupełniającego stosowania art. 189d K.p.a., - w zakresie odstąpienia od nakładania opłaty podwyższonej na podstawie art. 282 ust. 11 i art. 283 ust. 7 Prawa wodnego, co wyłącza możliwość uzupełniającego stosowania art. 189f K.p.a. W przypadku korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (przypadek objęty niniejsza sprawą) nie ma w ogóle możliwości odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej. Zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Z tego względu brak jest podstaw do stosowania dyrektyw wymierzania kary pieniężnej z art. 189d K.p.a., na co bezpośrednio wskazuje art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. Te dyrektywy mają zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określona w formie tzw. "widełek". Ustalenie opłaty podwyższonej, według zasad określonych w art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, następuje na podstawie matematycznego wzoru. W przepisie art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego mamy do czynienia z opłatą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Opłata i jej wysokość są konsekwencją stanu niezgodności z prawem, niezależnie od tego, czy stan jest następstwem działania zawinionego, bądź tego jaki jest stopień szkodliwości czynu objętego sankcją. Brak możliwości odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wynika wprost z art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 282 ust. 1 i art. 283 ust. 7 Prawa wodnego, a to z uwagi na szczegółowe określenie w ustawie Prawo wodne przypadków, w których opłata podwyższona nie zostanie nałożona, pomimo że teoretycznie jest należna (przypadków odstąpienia od jej nałożenia), co wyłącza możliwość uzupełniającego stosowania art. 189f K.p.a. Gdyby nawet hipotetycznie dopuścić uzupełniające stosowanie w analizowanej sprawie art. 189f K.p.a., to nie ziściła się żadna z przesłanek uregulowana w tym przepisie. Zaniechanie uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na usługę poboru wód podziemnych nie jest znikome ani czasowo ani obiektywnie, gdyż waga naruszenia musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia realizacji celu, jakim jest legalne gospodarowanie wodami publicznymi. Odstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej stanowiłoby przyzwolenie na to, aby profesjonalny podmiot nie przykładał wagi do obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w każdym przypadku określonym ustawą. Niespełnienie przesłanki "znikomej wagi naruszenia" wyklucza w zasadzie konieczność rozważania przesłanki drugiej, tj. "zaprzestania naruszenia", skoro dla zastosowania odstąpienia od ukarania na gruncie art. 189f K.p.a. obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Należy jednak wskazać, że I kwartał 2022 roku jest okresem zamkniętym. Działalność skarżącego jest oceniana za konkretny, kwartalny przedział czasowy, a nie jako ciągłość jego zachowania w okresie dłuższym niż kwartał. Brak wymaganej zgody wodnoprawnej został de facto skonsumowany. Trudno mówić o "zaprzestaniu naruszenia" w okresie i za okres objęty zaskarżoną decyzją (I kwartał 2022 roku), skoro wymagane pozwolenie wodnoprawne skarżący uzyskał dopiero pod koniec 2024 roku. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądania skargi oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zmodyfikował argumentację skargi w ten sposób, że przyznał, iż okres przedawnienia nałożenia kary wynosi 3 lata. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie do kwestionowanej opłaty w całej rozciągłości znajdują zastosowanie przepisy dotyczące kar administracyjnych zawarte w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazał ponadto, że na gruncie zasad logiki, analogicznie do rozwiązań prawnokarnych, przyjąć należy, iż stwierdzone naruszenie ma charakter czynu ciągłego i nie zachodzą podstawy do tego, aby przyjmować, że w każdym kolejnym kwartale naruszenia miało miejsce rozpoczęcie naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Na mocy art. 13 ustawy z dnia 13 lipca 2023 roku o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wprowadzone zostały liczne zmiany do ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, 1688 i 1890). Zgodnie z treścią art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry za korzystanie z usług wodnych, o którym mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, do dnia 1 stycznia 2024 roku ponosi się opłatę podwyższoną na zasadach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu dotychczasowym. Okoliczności kontrolowanej sprawy pozostają bezsporne pomiędzy stronami oraz zostały udokumentowane w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. Z. w K., samorządowy zakład budżetowy Gminy [...], na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 21 marca 2012 roku znak: [...] (pkt 1), uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z jedenastu studni głębinowych, w tym z utworów czwartorzędowych o zatwierdzonych zasobach eksploatacyjnych Q=240 mł/h przy depresji S=7,8-18,5m (dziewięć studni o numerach: A-12, A-13, A-14, A-15, A-17, A-20, A-21, A-22 oraz A-25) oraz z utworów trzeciorzędowych o zatwierdzonych zasobach eksploatacyjnych Q=100 mł/h przy depresji S=11m (dwie studnie o numerach: A-23 oraz A-24). W 2015 roku dokonano odwiertu nowej studni A-26. Na dzień kontroli potwierdzonej protokołem Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia 05.04.2016r. wskazana studnia była już uzbrojona oraz ogrodzona. W świetle ustaleń kontroli zawartych w protokole kontroli Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia 28-29.08.2018r. Z. w K. ujmował wodę z pięciu studni głębinowych, w tym ze studni A-26, której wykonanie zostało zalegalizowane decyzją Starosty [...] z dnia 03.01.2018r. znak: [...] W protokole kontroli Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia 12-13.03.2024r. stwierdzono, że studnia oznakowana jako A-26 została wykonana w 2014 roku i włączona do eksploatacji w 2018 roku. Regionalna Inspekcja Wodna działająca przy Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w P. przeprowadziła, w dniach od 3 do 18 września 2024 roku, kontrole w Z. w K.. W toku tej kontroli ustalono, że w odniesieniu do studni oznakowanej jako A-26 przedstawiono decyzję z 3 stycznia 2018 roku legalizującą wykonanie tego urządzenia wodnego w trzecim kwartale 2014 roku. Kontrolowany nie przedstawił natomiast pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych ze studni A-26, ale przedstawił zestawienie ilości ujmowanych wód z przedmiotowej studni w ujęciu rocznym z podziałem na kwartały od stycznia 2018 roku do końca czerwca 2024 roku. W piśmie z dnia 31 października 2024 roku (przekazanie informacji o wynikach kontroli), po dokładnym przeanalizowaniu dokumentacji hydrologicznej oraz wyników wiercenia otworu studziennego A-26, ostatecznie doprecyzowano/ustalono, że wskazana studnia ze względu na głębokość (85m) klasyfikuje się faktycznie do utworów czwartorzędowych. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], decyzją z dnia 4 grudnia 2024 roku (znak: [...]), po rozpoznaniu wniosku z dnia 19 listopada 2024 roku, udzielił Z. w K. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą istniejącego urządzenia wodnego - studni głębinowej A-26, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], w ilości: Qmax. sek. = 0,013 mł/s, Qmax. h. = 48,0 mł/h, Qśr. dob. = 767,72 mł/d oraz Qdop. roczne = 280219,0 mł/r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.), czyli zgodnie z art. 19 ust. 3 o rewitalizacji rzeki Odry, przepisy ustawy - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2023 roku. Zgodnie z treścią art. 11 pkt 1-5 Prawa wodnego instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują: planowanie w gospodarowaniu wodami, zgody wodnoprawne, opłaty za usługi wodne oraz inne należności, kontrolę gospodarowania wodami, system informacyjny gospodarowania wodami. Opłaty za usługi wodne to instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami, do których należą między innymi opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone (art. 267 pkt 1 i 2 Prawa wodnego). Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 267 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa wodnego). Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 7 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 281 ust. 2 Prawa wodnego). Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3 Prawa wodnego). Do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom (art. 300 ust. 1 Prawa wodnego). Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że pobór wód podziemnych ze studni A-26 w I kwartale 2022 roku odbywał się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia sporna dotyczy materialnoprawnej zasadności nałożenia spornej opłaty podwyższonej. Sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 280 ust. 1 lit. a Prawa wodnego w związku z art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry poprzez ich błędną wykładnię, czy niewłaściwe ich zastosowanie. Dostrzegać należy, że na mocy art. 13 pkt 21 i pkt 22 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dniem 1 stycznia 2024 roku uchylony został art. 280 pkt 1 oraz art. 281 Prawa wodnego, które stanowił o obowiązku ponoszenia oraz sposobie ustalania wysokości opłaty podwyższonej. Jednocześnie, na mocy art. 13 pkt 32 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dniem 1 stycznia 2024 roku do ustawy Prawo wodne dodany został przepis art. 477aa. Na skutek opisanych zmian, zgodnie z treścią art. 477aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, od dnia 1 stycznia 2024 roku administracyjnej karze pieniężnej podlega ten kto, wbrew przepisowi art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, korzysta z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. Zgodnie z wprowadzoną zmianą podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Przyjmować zatem należy, że instytucja opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest kategorią prawną odrębną od kar administracyjnych uregulowanych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji na gruncie kontrolowanej sprawy to przepis ustawy - Prawo wodne oraz działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa określają przesłanki i warunki nakładania/ponoszenia opłaty podwyższonej za dokonywanie poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodzić należy się ze skarżonym organem, że na gruncie treści art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej kreują dwie przesłanki, pobór wód podziemnych oraz brak pozwolenia wodnoprawnego na realizację takiej usługi wodnej. Odnotować jednak należy, że kwestia analogiczna do kwestii spornej w kontrolowanej sprawie, tj. brak pozwolenia jako wystarczająca przesłanka wymierzenia opłaty podwyższonej, była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA(7n) w Warszawie z 21.12.1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46 oraz uchwała NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrażone w powołanych uchwałach poglądy zachowują aktualność także po 1 czerstwa 2017 roku, czyli po wejściu w życie zmiany do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Chociaż skarżony organ trafnie dostrzega, że sformułowanie przepisu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego jest kategoryczne i już samo tylko dokonywanie poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej, to przy stosowaniu powołanego przepisu należy zwrócić uwagę na kilka zasadniczych kwestii. Każdy podmiot pobierający wody podziemne bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. Niemniej przy wyjaśnianiu wskazanych przepisów należy ocenić, czy ustawodawca wprowadził w tym zakresie inne dodatkowe przesłanki w odpowiednich przepisach procesowego lub materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. W celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba brać pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały (wyrok NSA z 20.04.2010 r., II OSK 785/09, LEX nr 597858). W konsekwencji w każdym indywidualnym przypadku organ administracji obowiązany jest badać, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z działania lub zaniechania korzystającego. Podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska ma charakter sankcji administracyjnej. Sankcja ta jest nakładana na dany podmiot za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Sankcja administracyjna może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Sankcja administracyjna ze swej natury ma motywować do postaw legalistycznych. Problem pojawia się wówczas, gdy obiektywnie niezgodne z prawem działanie podmiotu podlegającego tej sankcji nie wynika z jego zachowania, lecz z zaniechań leżących po stronie organu administracji publicznej, polegających na niewydaniu w przewidzianym przez prawo terminie decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska dołożył należytej staranności, ubiegając się o kolejne pozwolenie, sankcja administracyjna nie tylko nie zawiera elementów motywujących do przestrzegania prawa, lecz także rodzi wątpliwości z punktu widzenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, nakazującej jego prowadzenie w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej. Obowiązek poddania się sankcji administracyjnej bowiem może okazać się bezpośrednim skutkiem naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, które to naruszenie polegać będzie na nieterminowym rozpoznaniu wniosku o pozwolenie z zakresu ochrony środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać obciążony administracyjną odpowiedzialnością za niesprawne funkcjonowanie administracji publicznej. Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) poprzez błędne przyjęcie stanowiska, że ten przepis nie może znaleźć zastosowania do przypadków nakładania opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na sankcyjny charakter spornej opłaty podwyższonej przy ustalaniu tej opłaty zachodzi konieczność rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art. 189f ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14.05.2025 r., III OSK 108/22, LEX nr 3863249 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Przyjmuje się, że odesłanie do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących nakładania administracyjnej kary pieniężnej do spornej opłaty podwyższonej (wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 1524/21, LEX nr 3450153; wyrok NSA z 26.03.2025 r., III OSK 2577/23, LEX nr 3853451). Do przyjęcia stanowiska organu o braku możliwości stosowania powołanego przepisu w kontrolowanej sprawie nie przekonuje argumentacja odwołująca się do treści art. 282 ust. 11 oraz art. 283 ust. 7 Prawa wodnego. Przewidziany w tych przepisach zakaz wszczynania postępowania w sprawie opłaty podwyższonej nie ma nic wspólnego z odstąpieniem od nałożenia opłaty podwyższonej. We wskazanych przypadkach korzystanie z usług wodnych nie jest zwolnione z opłaty za usługi wodne, ale występuje zwolnienie z obowiązku ich wniesienia. Takie rozwiązanie zostało wprowadzone z uwagi na wysokość kosztów związanych z ustaleniem opłaty za usługi wodne, na które składają się chociażby koszty korespondencji, w wielu przypadkach przewyższające wysokość wpływów z tytułu ustalonych opłat (K. Gruszecki [w:] Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 282, art. 283 i art. 279a). Sąd doszedł jednak do przekonania, że stwierdzone naruszenie art. 189f ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Brak jest podstaw do tego, aby stan pobierania wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia rozpoznawać jako przypadek mniejszej wagi. Stosowanie art. 189f ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego do opłaty podwyższonej nie może prowadzić do eliminacji/unicestwienia, ustanowionej na mocy ustawy, obiektywnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne działania opisane w przepisach Prawa wodnego. Nie można mówić o znikomości naruszenia, w sytuacji gdy ujawnione zachowanie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że dane naruszenie ma charakter "znikomego", gdy stan naruszenia prawa, stan korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia, wynika z działania podmiotu korzystającego z usług wodnych, a tym bardziej oczywistego zaniedbania tego podmiotu. Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy nie można pomijać, że pobieranie wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia unicestwia możność naliczenia i pobrania opłaty stałej za usługę poboru wód podziemnych. Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Z. w K. rozpoczął, bez wymaganego zezwolenia, pobieranie wody ze studni A-26 już w 2018 roku. Wniosek o wydanie pozwolenie wodnoprawnego na pobór wód z tej studni został złożony w dniu 19 listopada 2024 roku. Stan naruszenia prawa utrzymywał się przez siedem lat. Sąd nie ujawnił żadnych podstaw do tego, aby stwierdzony w sprawie stan niezgodności z prawem (brak pozwolenia na pobór wód podziemnych) kwalifikować jako taki, który nie wynika z zachowania Z. w K., czy też rozpoznawać długotrwały pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jako przypadek o znikomym stopniu szkodliwości. Przyjmuje się, że w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (Uchwała NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22; wyrok NSA z 14.05.2025 r., III OSK 108/22, LEX nr 3863249; wyrok NSA z 29.04.2025 r., III OSK 7300/21, LEX nr 3857785; wyrok NSA z 16.09.2022 r., I GSK 3159/18, LEX nr 3420925). Dostrzegać również należy, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego zezwolenia zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i opłatę tę ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Brak jest zatem podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 1524/21, LEX nr 3450153). Podzielić należy również stanowisko, że spełnienie przesłanki odstąpienia od nałożenia spornej opłaty podwyższonej w postaci zaprzestania naruszenia prawa winno być oceniane odrębnie dla każdego ustawowo wyznaczonego okresu rozliczeniowego. Zgodnie zasadami wymiaru opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego zezwolenia ustalając wysokość opłaty podwyższonej uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3 Prawa wodnego). Z mocy ustawy wysokość opłaty podwyższonej powiązana została z ilością wód podziemnych pobranych bez wymaganego pozwolenia (art. 281 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 w związku z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). W ten sposób ustawodawca wprowadził ustawową zależność (prawny automatyzm) pomiędzy skalą naruszenia prawa w danym kwartale a wysokością sankcji administracyjnoprawnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.