IV SA/Po 571/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 28 lutego 2014 r. nr XL/363/2014 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu 28 lutego 2014 r. Rada Miejska w Wyrzysku podjęła uchwałę Nr XL/363/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z zabudowy w rejonie Kościerzyna Wielkiego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł – działając przez fachowego pełnomocnika – P. P. (dalej: skarżący), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa: - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p. - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Wyrzysku XXVI/246/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyrzysk - art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - niezgodność procedury wprowadzenia uchwały i czynności jej poprzedzających z przepisami prawa międzynarodowego tj. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus (Dz.U.z 2003 Nr 78 poz. 706 i 707) poprzez podjęcie decyzji o wyłączeniu części terenu z zabudowy z pominięciem wymaganych procedur, w szczególności szerokich konsultacji społecznych, wysłuchania wszystkich możliwych scenariuszy i wyboru wariantu w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby i przyszłych pokoleń, do życia w odpowiednim środowisku, zgodnie z rozwojem społecznym i cywilizacyjnym. Wskazując na te uchybienia skarżący, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest wyłącznym właścicielem działki nr 86/2 w Obrębie geodezyjnym Kościerzyn Wielki o łącznej powierzchni powyżej 10 ha wykorzystywanej rolniczo, dla której Sąd Rejonowy w Wągrowcu X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod oznaczeniem P02H/00001419/0. Pismem z dnia 19.02.2013 r. złożonym w dniu 11.03.2013 r. skarżący wniósł o określenie przeznaczenia terenu działki nr 86/2. Zaświadczeniem z dnia 18 marca 2013 roku Burmistrz Wyrzyska określił przeznaczenie działki 86/2 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenów na podstawie uchwały nr XXVI/246/2013 Rady Miejskiej w Wyrzysku i wskazał następujące kierunki: strefa zurbanizowana - jako obszar rozwoju ośrodków osadniczych i innej zabudowy - m.in. w zakresie zabudowy mieszkaniowej, usługowej, sportu i rekreacji, zabudowy zagrodowej i obsługi produkcji gospodarstw rolnych, hodowlanych strefa rolno-przyrodnicza - jako obszar rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej strefa przyrodnicza. W oparciu o powyższe skarżący rozpoczął procedurę w zakresie uzyskania decyzji środowiskowej na podstawie raportu oddziaływania na środowisko dla obiektu Ferma Tuczników (obsada 2 * 960 szt.) sporządzonego w sierpniu 2013 roku, która ma poprzedzać wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 10 grudnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie. W dniu 28 lutego 2014 r. organ wydał skarżoną uchwałę, w związku z czym skarżący na podstawie pisma z dnia 11 marca 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 28 marca doręczonym w dniu 1 kwietnia 2014 r. organ wyznaczył termin na załatwienie sprawy do 14 maja 2014 roku, nie odnosząc się w sposób merytoryczny do zagadnień i zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Wyznaczony termin jest odległy i po przysługującym terminie ustawowym na wniesienie skargi, wobec czego wniesienie skargi należy uznać za konieczne. Następnie skarżący wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że jest właścicielem nieruchomości - działki nr 86/2, na której planuje przedsięwzięcie, a skarżona uchwała uniemożliwia mu realizację, gdyż w sposób arbitralny wyłącza zabudowę na całym objętym terenie, w tym całej działce skarżącego nr 86/2, wbrew zapisom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenów na podstawie uchwały nr XXVI/246/2013 Rady Miejskiej w Wyrzysku. Z uzasadnienia uchwały wynika, że procedowanie w jej zakresie jest następstwem planów inwestycyjnych skarżącego. Stopień niezgodności założeń wywołanego do realizacji planu zagospodarowania przestrzennego jest znaczny. Studium przewiduje kierunki rozwoju zgodne z planami inwestycyjnymi skarżącego, natomiast uchwała Rady Miejskiej w Wyrzysku dla tego terenu całkowicie wyłącza zabudowę, bez przeprowadzenie właściwych analiz, konsultacji społecznych i oceny skutków. Skarżący podniósł, że podstawę zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy analizować łącznie poprzez analizę części tekstowej i graficznej. Zmiany przeznaczenia terenów w miejscowych planach, jeżeli nie była ona przewidziana w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Z uwagi na fakt, że działka skarżącego nr 86/2 objęta jest w studium strefą zurbanizowaną i strefą rolno- przyrodniczą, a skarżona uchwała Rady Miejskiej w Wyrzysku obejmuje w całości teren, jako teren wyłączony z zabudowy, skarżący zarzucił, że nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów. Nadto decyzja o wyłączeniu całego terenu z zabudowy została dokonana jednostronnie przez władze gminy - tj. Radę Miejską na wniosek Burmistrza Wyrzyska, a to narusza zasady wyrażone Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus, w szczególności poprzez pominięcie debaty społecznej, w zakresie rozważenia rozwoju społecznego harmonijnego z rozwojem gospodarczym i ochroną środowiska we wszystkich aspektach. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest immanentnie związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie w drodze odpowiednich przepisów powszechnie obowiązujących. Tymi przepisami są oczywiście przepisy ustaw (w tym Prawa budowlanego), ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia tego typu nie mogą naruszać istoty prawa własności, która jest konstytucyjnie chroniona. Istota prawa własności jest wyrażona w art. 140 k.c. Na jego treść składa się tzw. triada uprawnień: ius possidendi, ius utendi (utendi, abutendi, fruendi) oraz dodatkowo ius disponendi. Wprowadzenie ograniczeń musi być usprawiedliwione i racjonalne, a planowanie przestrzenne oparte na trwałych przesłankach, które nie mogą być zmieniane wyłącznie przez organy, ale wymagają szerokiej analizy społecznej, gospodarczej i środowiskowej. Skarżący zaznaczył, że z uwagi na fakt, że przeznaczenie terenu zostało zdeterminowane już na etapie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznym jest skarżenie uchwały już na tym etapie. Pozwoli to zapobiec tworzeniu niezgodnego z prawem stanu i niewłaściwemu procedowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko organ podniósł, że skarżona uchwała podjęta została w oparciu o przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i nie można do niej stosować przepisów odnoszących się do sposobu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 20 u.p.z.p. Rada Miejska dopiero zainicjowała proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czynności, o których mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. byłyby przedwczesne. Sama uchwała posiada wyłącznie charakter formalny (inicjuje proces sporządzania planu) i w swojej treści nie zawiera żadnych rozstrzygnięć określających przeznaczenie terenu. Tytuł planu miejscowego przywołany w uchwale nie determinuje przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, a wyłącznie, w zwięzły sposób, oddaje zakres ustaleń przyszłej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. wyłączenie z zabudowy, nie determinując jednak zakresu tegoż wyłączenia. Dalej organ podkreślił, że w powoływanym przez skarżącego zaświadczeniu z dnia 18 marca 2013 r. Burmistrz Wyrzyska wskazał, że dla terenu działki nr 86/2 nie określono żadnego przeznaczenia terenu, gdyż w dacie jego wydania nie obowiązywał na tym terenie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący został natomiast poinformowany jakie kierunki zagospodarowania przestrzennego ustalono dla w/w terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyrzysk. Organ zwrócił uwagę, że skarżący ma możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji a fakt podjęcia skarżonej uchwały nie ma wpływu na sposób rozpoznawania wniosku o wydanie takiej decyzji oraz wskazał na okoliczności związane z postępowaniem w sprawie wydania tejże decyzji pomijane w skardze. Organ odniósł się nadto do zarzutu ograniczenia w sposób nieuzasadniony praw związanych z prawem własności skarżącego, stwierdzając, że skarżona uchwała mogła być podjęta bez uprzedniego konsultowania tego zamiaru z właścicielami terenów nią objętych. W ocenie organu niezasadny jest także zarzut naruszenia Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus. Uchwała nie może być bowiem utożsamiana z podjęciem decyzji o wyłączeniu części terenu z zabudowy. Decyzja taką będzie dopiero sporządzony na podstawie uchwały plan miejscowy, a w procesie jego sporządzania zapewnione będą przewidziane w Konwencji działania. Ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów, w tym ewentualnie wyłączenie z zabudowy w obszarze objętym skarżoną uchwałą, zostaną wprowadzone w procedurze sporządzania planu miejscowego i wówczas możliwe będzie odniesienie się do wszystkich uwarunkowań, w tym wynikających z prawa własności. Na rozprawie dnia 27 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego – na poparcie tezy, że skarżona uchwała determinuje dalszy tok prac planistycznych – złożył do akt kopię postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2014 r. oraz Obwieszczenia burmistrza Wyrzyska z dnia 31 października 2014 r. o wydaniu decyzji odmawiającej skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obiektów hodowlanych tuczników w Kościerzynie Wielkim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie powyższy wymóg został spełniony. Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącego) w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast z art. 14 ust. 1 tejże ustawy wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem, stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Sąd podziela w pełni rozważania w tej materii zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 2442/12, gdzie podkreślono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje jeden tylko akt mający charakter aktu prawa miejscowego, to jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. W wypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.