IV SA/Po 572/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: organ I instancji) z [...] lutego 2020 r., nr [...] na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przyznał M. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że przyznał M. S. pomoc z uwagi na niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jak również z uwagi na szczególną sytuację strony wymagającą przygotowania posiłku w domu zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] stycznia 2020 roku. W związku z złożonym odwołaniem SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przewidzianym do tego terminie. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. Sygn. akt IV SA/Po 1034/20 WSA w Poznaniu uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], jako że w jej osnowie Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji nie funkcjonującej w obrocie prawnym. SKO po rozpoznaniu odwołania zważyło, co następuje: Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] stycznia 2020 r. M. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w celu sporządzenia przez stronę posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczna dietą wątrobową. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: u.p.s.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a :także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy następuje w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalającego sytuację rodzinną, mieszkaniową, finansową, zdrowotną oraz wymaga wydania przez Miejski Ośrodek Pomocy decyzji administracyjnej. Z przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2020 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Strona nie posiada żadnego źródła dochodu. Odwołujący utrzymuje się z przyznanego zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] M. S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...] kwietnia 2023 roku i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości. Dochodem strony w miesiącu grudniu 2019 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc stanowił zatem zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. W myśl paragrafu 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od dnia 1 października 2018 r. kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Zatem 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. SKO stwierdziło, że M. S. nie przekroczył kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem organ I instancji zasadnie uznał, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Ponadto organ w pełni zebrał materiał dowodowy w sprawie oraz dokonał wszechstronnej oceny sytuacji materialno-zdrowotnej wnioskodawcy. Świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 ma charakter uznaniowy i wymaga z jednej strony uwzględnienia sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienia możliwości finansowych organu pomocy. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Organ pierwszej instancji przy ustalaniu kwoty zasiłku wziął pod uwagę liczbę dni roboczych w miesiącu oraz stawkę za jeden gorący posiłek wynoszącą [...] zł brutto. Z uwagi konieczność sporządzenia posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczną dietą wątrobową Panu M. S. przyznano zasiłek celowy w miejsce pomocy w naturze. SKO podkreśliło, że M. S. od wielu lat obejmowany jest przez Miejski Ośrodek Pomocy w K. systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. Łącznie w 2019 r. otrzymał pomoc finansową w wysokości [...] zł, co w przeliczeniu na 12 miesięcy stanowi kwotę [...]zł. Posiadane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Skargę na decyzję SKO wywiódł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. M. S.. Skarżący podkreślił, że świadczenie powinien otrzymać od stycznia 2020 r. i powinno ono być przyznane na wszystkie dni miesiąca kalendarzowego. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił nadto: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie: - jakie były rzeczywiste możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej skarżącego, w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu jego zdrowia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - niezbadanie kwestii zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącego na skutek braku środków na zakup żywności właściwej dla diety wątrobowej oraz niedokonanie pełnych ustaleń dotyczących sposobu rozdysponowania środków i wysokości pomocy udzielonej innym wnioskodawcom o pomoc społeczną kosztem skarżącego, - art. 7 k.p.a. i art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej - czego przejawem było niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistego poziomu uzasadnionych potrzeb skarżącego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę okoliczności faktycznych związanych z koniecznością pozostawania przez skarżącego na diecie wątrobowej trzy razy dziennie przez siedem dni w tygodniu, a nie tylko w niektóre dni robocze, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji, w tym w szczególności: niewskazanie przyczyn i podstaw przyznania świadczenia od miesiąca lutego 2020 r., brak wyjaśnienia z jakich powodów uznano, że dieta wątrobowa winna być stosowana jedynie w dni robocze, brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów skarżącego, lakoniczność uzasadnienia, - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w z art. 14 u.p.s. polegające na iluzorycznej kontroli decyzji I instancji poprzez wydanie decyzji podporządkowanej rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I instancji, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, której uzasadnienie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uznanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wykonane we właściwy sposób, podczas gdy przyznanie zasiłku na podstawie w/w przepisu, na zasadach uznania administracyjnego, w określonym stanie faktycznym, może prowadzić do wydania decyzji odmiennym rozstrzygnięciu; - art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez zaakceptowanie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości zaniżonej, nieadekwatnej do jego potrzeb i tym samym nieodpowiedniej do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej; - art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. poprzez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organów administracyjnych I i II instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny, - art. 106 ust. 3 u.p.s. poprzez przyznanie świadczenia od miesiąca lutego 2020 r., zamiast od miesiąca złożenia wniosku, tj. od stycznia 2020 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia ponad kwotę przyznaną, a nadto o przyznanie na kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) słusznie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234; wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2283/17 CBOSA). Decyzją organu I instancji przyznano świadczenie od dnia 1 lutego 2020 r., w żaden sposób nie uzasadniając przyjęcia takiej daty. Skarżący podniósł w odwołaniu, że – zgodnie z przepisem art. 106 ust. 3 u.p.s. – wnioskowane świadczenie powinno być mu wypłacone począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek, tj. od stycznia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO oceniło zarzuty i argumentację skarżącego jako bezzasadną, nie relacjonując jednak nawet treści odwołania od decyzji organu I instancji. Organ II instancji wskazał przy tym, że istotnie wniosek o świadczenie złożony został w dniu [...] stycznia 2020 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że – jak słusznie podniósł M. S. w odwołaniu – w treści decyzji organu I instancji nie wskazano na skutek jakiego wniosku (kiedy złożonego) została ona wydana. Okoliczność ta nie jest także możliwa do zweryfikowania na etapie postępowania sądowego, jako że organ ponownie – podobnie jak w sprawie IV SA/Po 1034/20 – nie przesłał wraz ze skargą do Sądu akt właściwego postępowania pierwszoinstancyjnego. Przesłane akta zawierają decyzję wskazaną w osnowie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. (tj. z dnia [...] listopada 2019 r.) i materiał dowodowy postępowania w przedmiocie zasiłku celowego na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej, dopłacenia butli gazowej, opłacenia rachunku za wodę i kanalizację, zakupu talerzy, garnków, patelni, szklanek i sztućców. Ponownie zatem Sąd wskazuje, że wywołuje to uzasadnione wątpliwości co do dysponowania przez SKO właściwymi aktami administracyjnymi podczas toczącego się przed nim postępowania odwoławczego. Wątpliwości to dodatkowo potęguje treść pisma SKO do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] maja 2021 r., w którym "w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10.12.2020 r. Sygn. akt IV SA/Po 1034/19" zwrócono się o przesłanie decyzji (...) z dnia 24.02.2020 r. W odpowiedzi na to pismo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przesłał powyższą decyzję, jednakże bez akt postępowania administracyjnego, w ramach którego została ona wydana. Wydana w takich okolicznościach decyzja SKO uchyla się spod kontroli sądowej. Marginalnie tylko zatem zwrócić należy uwagę na mankament uzasadnień decyzji organów obu instancji co do wzięcia pod uwagę – przy ustalaniu wysokości świadczenia – stawki [...] złotych za posiłek i liczby dni roboczych w miesiącu. Nie zrozumiałe jest przyznanie kwoty będącej ekwiwalentem [...] posiłków w miesiącu. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpozna sprawę, podejmie rozstrzygnięcie należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając.