IV SA/Po 585/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 02 grudnia 2015 r. nr [...] ustalającą, na wniosek [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka "[...] – pismem z dnia 08 czerwca 2016 r. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 585/16. Postanowieniem z dnia 06 lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na wniosek [...], wznowiło postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO wyjaśniło, że wnioskodawca wskazał we wniosku, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. SKO oceniło, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance i został złożony w terminie ustawowym. Następnie postanowieniem z dnia 07 lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu wznowione postępowanie, wskazując na toczące się, niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako "P.p.s.a.") w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu – z urzędu. Ani ten, ani inne przepisy nie rozstrzygają natomiast wyraźnie kwestii, czy dopuszczalne jest wszczynanie przez organy administracji wspomnianych postępowań administracyjnych nadzwyczajnych po wniesieniu skargi – w szczególności nie ustanawiają expressis verbis jakiegokolwiek zakazu w tym względzie (por. wyrok NSA z 07.06.2016 r., II GSK 2278/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – ani w jaki sposób należy rozwiązywać problem zbiegu toczącego się postępowania sądowego z później wszczętym nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w doktrynie przez W. Sawczyna, że ustawodawca nie regulując wyraźnie analizowanej tu kwestii, przerzucił ciężar rozstrzygnięcia zbiegu postępowań na sądy administracyjne. Zdaniem cytowanego Autora nie jest to złe rozwiązanie, ponieważ umożliwia wzięcie pod uwagę ekonomiki postępowania – sąd administracyjny będzie zmierzał do wyboru takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, który w najpełniejszy sposób zagwarantuje ochronę praw strony w postępowaniu (W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 696, cyt. za: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4 do art. 56). Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06 (CBOSA), w myśl którego, skoro zgodnie z art. 56 P.p.s.a. ulega zawieszeniu postępowanie sądowe z powodu wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych, to także wydaje się być zasadne zawieszenie postępowania sądowego z powodu późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, a to w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (tak też postanowienie NSA z 08.11.2013 r., II GSK 1370/12, CBOSA). W świetle tego unormowania sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej; Uzasadniając przywołany pogląd NSA wskazał, że z art. 56 P.p.s.a. wynika pierwszeństwo postępowania administracyjnego, uregulowanego w trybach nadzwyczajnych, przed postępowaniem sądowoadministracyjnym. Przyjąć zatem można, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wewnątrzadministracyjnego, jest niezbędne dla postępowania sądowego. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji będzie implikowało umorzenie postępowania sądowego z uwagi na brak w postępowaniu sądowym przedmiotu zaskarżenia. Innymi słowy, postępowanie nadzwyczajne stanowi swego rodzaju zagadnienie prejudycjalne. Podobne stanowisko zajął w doktrynie Z.R. Kmiecik, który szeroko przedstawił argumenty na rzecz tezy, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem powinno skutkować zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (Z.R. Kmiecik, Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, "Casus" 2008, nr 1, s. 27). Sąd przywołane poglądy podziela, acz z poczynionym na wstępie zastrzeżeniem, iż w takiej sytuacji ostatecznie ocenie Sądu, opartej na rozważeniu całokształtu okoliczności danej sprawy, należy pozostawić celowość i zasadność zawieszenia postępowania sądowego. W niniejszej sprawie należy uwzględnić dodatkowo fakt, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną do Sądu decyzją SKO zostało oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako "K.p.a."), polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Spółka, która wniosła o wznowienie postępowania ([...] jest jednym ze wspólników Skarżącej ([...].), która z kolei podniosła w skardze, że [...]. może być w posiadaniu istotnych dowodów mogących skutkować wyeliminowaniem przedmiotowych decyzji organu I jak i II instancji (s. 6 skargi). Tymczasem te akurat kwestie wymykałyby się weryfikacji Sądu w ramach kontroli decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, a to z uwagi na specyfikę kontroli sądowoadministracyjnej – której to kontroli sąd administracyjny dokonuje zasadniczo według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, i na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji – zob. art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. "Akta sprawy", o których mowa w tych przepisach, oznaczają bowiem dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA). Oznacza to, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w tych aktach (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Ponadto, z uwagi na ograniczenia dowodowe w postępowaniu sądowym wynikające z art. 106 § 3 P.p.s.a. – tj. dopuszczalność przeprowadzenia jedynie dowodu uzupełniającego z dokumentu (i to tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie) – Sąd nie byłby władny przeprowadzić we własnym zakresie w pełni efektywnego postępowania dowodowego co do ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Od opisanych ograniczeń wolny jest organ administracji, który będzie władny jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a.). Sąd miał na względzie także i to, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony dotkniętej takim naruszeniem. W konsekwencji przyjmuje się, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że jakiś podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym, i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b (tudzież lit. c) p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 8 do art. 145, i tam przywołane orzeczenia NSA). Na gruncie tego poglądu okoliczności, które spowodowały wznowienie przez SKO postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie mogłyby więc zostać wzięte pod uwagę przez Sąd przy wyrokowaniu. Jeśliby zaś przyjąć, że sąd administracyjny jest jednak władny w każdym przypadku uwzględnić zarzut wystąpienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – nawet jeśli zarzucane naruszenie nie dotyczyło osoby skarżącego – to należy zauważyć, że wówczas ewentualne stwierdzenie przez Sąd wystąpienia w rozpoznawanej sprawie takiej przesłanki wznowieniowej skutkowałoby bezwzględną koniecznością uwzględnienie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. To zaś niewątpliwie oznaczałoby niezmiernie (a niewykluczone, że w konkretnych okolicznościach sprawy wręcz: nadmiernie) dolegliwą dla inwestora konieczność ponowienia w każdym przypadku procedury ustalania warunków zabudowy. Natomiast organ administracji w ramach wszczętego postępowania wznowieniowego bezie miał możliwość oceny, czy właściwą i proporcjonalną sankcją z tytułu ewentualnego wystąpienia zarzucanych uchybień, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie powinno być jedynie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. – jeśli mianowicie dojdzie do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Poczynione dotychczas uwagi skłaniają do wniosku, że względy celowości i ekonomii procesowej przemawiają za zawieszeniem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia, powinno podjąć zawieszone postępowanie wznowieniowe, a o jego wyniku niezwłocznie poinformować Sąd.