IV SA/Po 591/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gostyniu na uchwałę Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 17 grudnia 2010 r. nr III/13/2010 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krzemieniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Prokurator Rejonowy w Gostyniu pismem z dnia 30 maja 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr III/13/2010 Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 17 grudnia 2010 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krzemieniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 z późn. zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1523, dalej: u.o.a.n.) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie. Rada Gminy Krzemieniewo w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania i wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Rada Gminy, po dogłębnej analizie uzasadnienia skargi oraz wskazanych aktów prawnych, a także obowiązującego orzecznictwa, uznała zarzuty skargi za uzasadnione. Stosownie do przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając w całości w trybie autokontroli skargę Prokuratora Rejonowego w Gostyniu, Rada Gminy Krzemieniewo na sesji w dniu 12 czerwca 2018 roku podjęła uchwałę Nr XXXII/237/2018 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krzemieniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na podstawie §3 ww. uchwały utraciła moc skarżona uchwała Rady Gminy Krzemieniewo z dnia z dnia 17 grudnia 2010 r. Nr III/l 3/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krzemieniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. skarżący Prokurator wniósł o umorzenie postępowania w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają z kolei normy prawne, które określają adresata przez wskazanie jego cech, nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może dotyczyć także odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane albo zakazywane postępowanie powinno dotyczyć pewnych, z reguły powtarzalnych, okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak i niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała zawiera w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym akcie administracyjnym zawarto również normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwentnie zaskarżona uchwała powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W rozpatrywanej sprawie Sąd postanowił jednak nie stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w dniu orzekania obowiązywała już uchwała Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 12 czerwca 2018 roku Nr XXXII/237/2018 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krzemieniewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która postanowieniami § 3 uchyliła zaskarżaną przez Prokuratora uchwałę. Wobec tego w ocenie Sądu niniejszej postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Skutek ten jest zatem dalej idący niż uchylenie uchwały, które działa jedynie ex nunc, tj. od daty uchylenia (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki przypadek nie zachodził jednak w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały z dnia 8 czerwca 2018 r. Brak powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie, skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.