IV SA/Po 592/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy Rzgów z dnia 30 marca 2005 r. nr 137/05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów stwierdza nieważność § 10 Uchwały Rady Gminy Rzgów nr 137/05 z dnia 30 marca 2005r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski IV SA/Po 592/09 UZASADNIENIE Dnia 30 marca 2005 r. Rada Gminy Rzgów - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - podjęła uchwałę nr 137/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2005 r. Nr 92, poz. 2661. Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Koninie, na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 10 i zażądał stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W motywach zaskarżenia wskazał, iż Rada Gminy naruszyła art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty poprzez zdefiniowanie pojęcia "zdarzenie losowe" i zawężenie w ten sposób kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Prokurator wyjaśnił, że zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny, przy czym w myśl art. 90m ustawy świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym (w tym zasiłek szkolny) przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Na podstawie art. 90f ust. 4 Rada Gminy jest natomiast uprawniona do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Prokurator wyraził przekonanie, że wobec tak sformułowanych przepisów ustawowych, Radzie Gminy nie przysługuje prawo definiowania, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego. Ustalenie, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze "zdarzeniem losowym" następuje - z woli ustawodawcy - w toku procesu stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Wskazując na definicję przyjętą w § 10 zaskarżonej uchwały, Prokurator podkreślił, że może ona zawężać katalog sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętego "zdarzenia losowego" ograniczając w konsekwencji możliwość przyznania pomocy socjalnej niektórym uczniom. W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował zasadność podniesionych zarzutów i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ uchwała w zaskarżonym zakresie (§ 10) naruszała prawo. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy Rzgów. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w tym przypadku, jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 - akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę - dokonano podziału aktów na dwie kategorie - akty wykonawcze (art. 40 ust. 2) i akty porządkowe (art. 40 ust. 3). Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym; została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności (art. 90f ustawy): 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Uwzględniając treść powyższych przepisów ustawy o systemie oświaty Sąd doszedł do przekonania, że ustawodawca w sposób umyślny użył pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym, tak by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. W świetle takiego zamysłu ustawodawcy definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Gminy Rzgów dopuściła się zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (zob. wyrok z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1954/06), jak też orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. niżej) wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście tej sprawy warto zwrócić uwagę dwie z tych zasad: - brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok z dnia 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99 i powołane tam orzeczenia); - jeżeli akt określa tryb postępowania, to powinien to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt U 7/98). Jak wskazano, w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie pojęcia "zdarzenie losowe". Jednocześnie upoważnił gminy do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie gmina nie może natomiast określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Zważywszy na przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów pod ustawowych, warto podkreślić, że z kompetencji do określania "trybu i sposobu udzielania zasiłku" (art. 90f pkt 4 ustawy) upoważniony organ powinien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Stąd gmina nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. Na potwierdzenie powyższego wywodu wskazać należy na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908), które - w zasadzie -powinno być respektowane w toku formułowania każdego aktu normatywnego. Zgodnie z § 149 tego rozporządzenia, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski