IV SA/Po 603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 30 marca 2011 r., nr VI/32/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Okręgowy w Kole pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/32/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446; zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") i art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia Z pisma wydanego z upoważnienia Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 11 maja 2017 r. wynika, że ww. uchwała nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Stanowisko to w ocenie Prokuratora jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie. Zaskarżona uchwała będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W treści zaskarżonej uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że członkowie zespołu powoływani i odwoływaniu są za zarządzeniem Wójta. Z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wynika, ze w skład zespołu wchodzą przedstawiciele 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ww. ustawy w skład zespołu wchodzą również kuratorzy sądowy. Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy. Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art, 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia, w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2). Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania - możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa ta w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Przytoczone przepisy zdaniem Prokuratora określają w sposób szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w strefę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w strefę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją, wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Osiek Mały i wywołujących określone skutki prawne. Będąc aktem prawa miejscowego przedmiotowa uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 3 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Kwestionowana uchwała Rady Gminy Osiek Mały winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzka Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały stanowisko co do jej charakteru nie było jednolite. Rada Gminy uznała, że charakter działania zespołu nie dawał podstaw do uznania, iż mamy do czynienia z aktem normatywnym powszechnie obowiązującym. Ponadto przedstawiciele wchodzący w skład zespołu zostali ściśle określeni, co zawężało możliwości interpretacyjne do określonej grupy osób. Rada wskazała również na fakt, iż organ nadzoru nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718 - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera zaskarżona uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które wskazano również uwagę w odpowiedzi na skargę, ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że członkowie zespołu powoływani i odwoływaniu są za zarządzeniem Wójta. Mając na uwadze, że w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określono, iż w skład zespołu wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, a także kuratorzy sądowi, § 1 załącznika zaskarżonej uchwały niewątpliwie dotyczy podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy, czy też Wójtowi. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały bez znaczenia dla oceny zasadności skargi w tym zakresie pozostaje argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę, iż Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru prawnego nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. Brak wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie przedmiotowej uchwały, nie zwalnia bowiem Rady Gminy z samodzielnej oceny legalności zapisów podejmowanych uchwał i obowiązku podejmowania uchwał zgodnie z obowiązującym prawem. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.