IV SA/Po 622/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 10 września 2018 r. nr LII/532/2018 w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych oraz w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej samochodem niebędącym własnością gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta i Gminy Szamotuły podjęła w dniu 10 września 2018 r. uchwałę nr LII/532/2018 w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych oraz w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej, samochodem niebędącym własnością gminy (dalej: uchwała). Sposób obliczenia wysokości diet określono w § 1 i 2 uchwały, a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Szamotuły zgodnie z § 5. Rada Miasta w § 6 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamotuły złożył Prokurator Rejonowy w Szamotułach, podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 62 poz. 718 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. nr 16 poz. 95 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 t.j. ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wywołuje ona zamierzonych skutków prawnych. W oparciu o podniesiony zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o uchylenie uchwały nr II/13/2024 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr LII/532/2018 z 10 września 2018 r. w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych oraz w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej, samochodem niebędącym własnością gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Szamotuły, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że uchwała objęta skargą podlegała badaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego w ramach nadzoru nad stanowieniem prawa miejscowego. Wojewoda nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie wskazano, że zaskarżona uchwała została znowelizowana uchwałą nr II/13/2024 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 14 maja 2024 r. Uchwała zmieniająca weszła w życie, po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z dniem 18 czerwca 2024 r. W toku postępowania, w odpowiedzi na wezwanie Sądu Prokurator sprecyzował, że przedmiot zaskarżenia stanowi jedynie uchwała organu z 10 września 2018 r. nr LII/532/2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 10 września 2018 r. nr LII/532/2018 w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych oraz w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej samochodem niebędącym własnością gminy. Podstawę prawną dla wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. który stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Co istotne, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2024 r. IV SA/Po 648/24 i z 9 maja 2024 r. IV SA/Po 154/24 oraz wskazane w nich orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również argumentacja Prokuratora wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwała objęta skargą stanowi akt prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie wniosek Prokuratora o uchylenie uchwały nr II/13/2024 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany uchwały objętej skargą. Jak wynika z treści pisma z 21 lipca 2025 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu, uchwała zmieniająca nie stanowiła przedmiotu skargi w niniejszym postępowaniu. Sąd nie był władny badać tego aktu oraz wydawać rozstrzygnięcia co do uchwały zmieniającej. Ubocznie należy wskazać, co wynika z przywołanego na wstępie przepisu 147 § 1 P.p.s.a., iż ewentualne uwzględnienie skargi na uchwałę nie skutkuje jej uchyleniem, lecz stwierdzeniem nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.