IV SA/Po 624/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonych w miejscowości S., gmina R.. Opisane powyżej postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. P. pismem sporządzonym dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 81 akt adm. org. I inst.) wniosła o zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. dr ewid. [...], położonych w miejscowości S., gm. R.. Wnioskodawczyni podniosła, że merytoryczne załatwienie sprawy jest niemożliwe z uwagi na to, że "między innymi z tą zabudową deweloperską popełniono na moją szkodę szereg przestępstw jak wynika z załączonego dokumentu Prokuratury Okręgowej w P.", a także z uwagi na to, że "Prokuratura Okręgowa pod nadzorem Prokuratury Krajowej prowadzi postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania dokumentu jaki jest testament H. G. przez J. K., który wszedł bezprawnie w posiadanie około 11 hektarowego gruntu" (k. 80 akt adm. org. I inst.). Do pisma tego załączono pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. Prokurator Okręgowy z dnia [...] września 2019 r. ([...]) oraz pismo Prokuratora delegowanego do Prokuratury Krajowej z dnia [...] października 2020 r. ([...]) (k. 79 akt adm. org. I inst.). Wezwaniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 94 akt adm. org. I inst.) Wójt Gminy R. zwrócił się do M. P. o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że zostało wszczęte i toczy się postępowanie karne, o którym mowa w jej piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Pismem sporządzonym dnia [...] lutego 2021 r. (k. 106 akt adm. org. I inst.) M. P. odpowiedziała na powyższe wezwanie, wskazując na załączone uprzednio pisma. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wójt Gminy R. postanowił zawiesić postępowanie administracyjne z wniosku J. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. dr ewid. [...], położonych w miejscowości S., gm. R.. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej zwaną także "K.p.a."). W przewidzianym prawem terminie J. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2021 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania przez Wójta Gminy R. bądź uwzględnienie przez Wójta Gminy R. zażalenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 132 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz alternatywnie o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi I instancji – Wójtowi Gminy R.. Zażalenie oparto na zarzutach: 1. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ewentualne i rzekome prowadzenie postępowania karnego lub samo złożenie zawiadomienia o rzekomej możliwości popełnienia przestępstwa na szkodę strony postępowania, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania przez Wójta Gminy R. wniosku J. K. o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy brak jest bezpośredniego związku pomiędzy hipotetyczną sprawą karną, lub złożonym zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa, na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winna być procedowana przez organ i zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem; 2. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, podczas gdy w rzeczywistości organ z zachowaniem zasady zaufania i przekonywania oraz zasady swobodnej oceny dowodów przeprowadzić powinien postępowanie dowodowe, dokonać analizy przesłanek warunkujących istnienie kwestii prejudycjalnej dla sprawy i zweryfikować czy takowe występują w przedmiotowej sprawie; 3. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak zawarcia w uzasadnieniu ustaleń co do wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozstrzygnięciu, w tym brak szczegółowego odniesienia do tego, dlaczego kwestia złożenia przez stronę postępowania zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa na jej szkodę lub dlaczego kwestia ewentualnie prowadzonego postępowania karnego wywołanego tym zawiadomienie, miałaby stanowić zagadnienie wstępne dla rozpoznania przez organ sprawy o ustalenie warunków zabudowy, brak uzasadnienia bezpośredniego związku jaki miałby istnieć pomiędzy wskazanymi sprawami, brak uzasadnienia na jakiej podstawie rozstrzygnięcie kwestii prawnokarnych stanowi przesłankę wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie, podczas gdy kwestie prawnokarne pozostają bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy i nie istnieją żadne bezpośrednie zależności pomiędzy tymi sprawami, a organ był obowiązany do uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do opisania stanu faktycznego sprawy i nie dokonał jakiejkolwiek analizy przesłanek warunkujących możliwość zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w szczególności nie wskazano związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Te kwestie, jak wskazało Kolegium, uzasadniały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dodatkowo zwrócono uwagę, że uzasadniającym zawieszenie postępowania nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu administracyjnym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Toteż przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium sformułowało także wytyczne dla organu I instancji. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. P. (zwana dalej także "Skarżącą"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r., zaskarżając je w całości. W skardze sformułowano zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 126 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 K.p.a. Jednocześnie, zwrócono się z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. uczestnik postępowania J. K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania wskazał na bezpodstawność zawieszenia postępowania przez organ I instancji ze względu na niewystąpienie zagadnienia wstępnego w sprawie, wyraził własne stanowisko co do tego, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest prawidłowe oraz odniósł się do zarzutów skargi, podnosząc, że są one bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie (art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej zwana także "K.p.a."). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r., mocą którego uchylono w całości postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazano Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 257; aktualnie: Dz.U. z 2021, poz. 735, z późn. zm; dalej także jako "K.p.a."), w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że M. P. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Bezsporne pozostaje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zainicjował wniosek J. K.. M. P. zasadności zawieszenia postępowania upatruje w zaistnieniu, zagadnienia wstępnego, przywołując na tę okoliczność dokumentację, której przedmiotem są reakcje organów ścigania na dokonane przez nią zawiadomienia dotyczące kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, dla której J. K. chciałby uzyskać warunki zabudowy. Istota sporu sprowadza się do zasadności stanowiska Kolegium, co do potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia przez organ I instancji kwestii wystąpienia zagadnienia wstępnego w badanej sprawie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji i określenie wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Decyzja w tym przedmiocie wskazuje jedynie, że inwestycja o określonym charakterze i funkcji może być zrealizowana na danym terenie. Innymi słowy, decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako taka nie zezwala na realizację inwestycji, bowiem takie roboty można rozpocząć dopiero po przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, które może zostać zainicjowane jedynie po złożeniu odpowiedniego wniosku, do którego jednym z wymaganych bezwzględnie załączników jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz. 741 – dalej jako: u.p.z.p.) nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Należy jednak zaakcentować, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana - każdemu -potencjalnemu inwestorowi, który nie musi się legitymować tytułem prawnym do gruntu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, o czym expressis verbis stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Jednocześnie, hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, ONSA 1983/2/65; wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 47266; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746031). O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 541/18; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16). Zauważyć należy zatem, że uzyskanie rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu nie jest wymagane w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia przepisów art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wprowadził ograniczenia co do możliwości wydania wielu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu. Decyzje o warunkach zabudowy mogą być wydawane dla wielu podmiotów. Ustawa nie wymaga także, aby wnioskodawca (inwestor) - na etapie składania wniosku o warunki zabudowy i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie - dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09). Na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Skoro zatem legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości nie stanowi warunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to toczące się postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania testamentu i kwestia sposobu wejścia J. K. w posiadanie gruntu nie stanowią zagadnienia wstępnego. Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło, że - na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału - nie sposób stwierdzić, aby w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, czyniące niemożliwym wydanie decyzji załatwiającej wniosek J. K.. Prawidłowo też Kolegium oceniło braki w uzasadnieniu postanowienia Wójta, co przesądziło nie tylko o zasadności uchylenia przez Kolegium postanowienia organu I instancji, ale również o zasadności przekazania jemu sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności Sąd zgadza się z Kolegium, że Wójt w ogóle nie zweryfikował czy przesłanka zawieszenia z art. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ziściła się w okolicznościach badanej sprawy. Postanowienie organu I instancji nie zawiera jakiejkolwiek uzasadnienia merytorycznego. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji składa się wyłącznie z opisu stanu faktycznego sprawy i powołania podstawy prawnej. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska organu I instancji, tymczasem - jak to wyjaśnił Sąd - okoliczności podniesione we wniosku Skarżącej nie stanowiły zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, z akt sprawy administracyjnej wynika, że w jej toku nie zaistniało dotychczas zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednak brak merytorycznego uzasadnienia stanowiska organu I instancji niemożliwym czyni jednoznaczne stwierdzenie, jakie okoliczności - w ocenie tego organu - miały czynić niemożliwym wydanie decyzji załatwiającej wniosek J. K.. W konsekwencji, postanowienie organu I instancji nie poddaje się merytorycznej kontroli. Motywy jakimi kierował się organ I instancji można bowiem jedynie domniemywać. Nieuprawnione jest natomiast twierdzenie Skarżącej, że w toku sprawy o ustalenie warunków zabudowy zaistniało zagadnienie wstępne, które dotyczy uprawnień właścicielskich inwestora do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia - czy inwestor jest właścicielem działki w stosunku do której toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - nie ma bezpośredniego związku ze sprawą administracyjną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie ma ona żadnego przełożenia na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zatem możliwe. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.