IV SA/Po 626/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. R.A. i Z.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/P. Miładowski /-/J. Stankowski /-/E. Makosz-Frymus IV SA/Po 626/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.M.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym przy ul. M. w P.. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Z.M.A. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na umieszenie za opłatą obiektu handlowego o powierzchni rzutu poziomego 5,50 m2 w pasie drogowym przy zbiegu ulic M. i G. w P. na okres od dnia [...] stycznia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. Powołał się na pozytywną opinię dotyczącą lokalizacji budynku wydaną poprzedniemu użytkownikowi obiektu ("A." s.c.). Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 36, 39 ust. 3 i 5, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1482), Prezydent Miasta P. odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie kiosku handlowego i orzekł o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego przez usunięcie istniejącego obiektu w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał decyzję nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowy kiosk w terminie od [...] lipca 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. poinformowano skarżącego, iż w celu uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przy ul. M. pod kiosk handlowy (po dniu 31 grudnia 2005 r.) należy do końca 2005 r. przedłożyć ważne pozwolenie na budowę. Z.M.A. nie przedstawił takiego pozwolenia, a Wydział Urbanistyki i Architektury wykluczył możliwość udzielania pozwoleń na budowę (kiosków) w rejonie ul. M. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J.R.A. (współwłaścicielka kiosku i żona Z.M.A.) domagając się przedłużenia terminu zgody na prowadzenie działalności do czasu znalezienia nowej lokalizacji kiosku. Podała, iż wraz z mężem wystąpiła do Wydziału Urbanistyki i Architektury o pomoc w szybkim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla nowej lokalizacji kiosku. Wyjaśniła, że kiosk użytkuje legalnie, gdyż przed kupnem ([...] sierpnia 2003 r.) sprawdziła w Urzędzie Miasta i Zarządzie Dróg Miejskich czy jego lokalizacja jest zgodna z prawem. J.R.A. powołała także względy osobiste. Kiosk jest jedynym źródłem utrzymania jej rodziny (wynajem mieszkania, wychowanie dziecka), a znalezienie innej pracy dla męża jest szczególnie utrudnione ze względu na jego status (cudzoziemiec). Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ) oraz art. 20 ust. 8 oraz 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymał (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wyjaśnił, że Zarząd Dróg Miejskich, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako zarządca drogi jest upoważniony do wyrażania zgody na umieszczenie obiektów w pasie drogowym. Każdy, kto zamierza wykonać jakiekolwiek roboty w pasie drogowym, w tym także ulokować obiekt, musi dysponować zezwoleniem zarządcy drogi. Skargę od decyzji wnieśli J.R.A.i Z.M.A.. W uzasadnieniu powołali okoliczności jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) wniosek o zajęcie pasa drogowego powinien zawierać wskazanie lokalizacji i powierzchni obiektu. Ponadto, do wniosku należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa (§ 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Wniosek Z.M.A. zawierał jedynie ogólne wskazanie lokalizacji obiektu (zbieg ulic M. i G.). Należało zatem wezwać skarżącego do doprecyzowania wniosku i oświadczenia czy dotyczy on obiektu istniejącego o niezmienionej lokalizacji (art. 38 ustawy o drogach publicznych), a w innych przypadkach (lokalizacja nowego obiektu, zmiana lokalizacji) przedstawienia szczegółowego planu sytuacyjnego zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem (art. 39 ustawy). Art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wprowadza ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności dotyczy to lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarka drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż rozstrzygnięcia wydano przy założeniu, że kiosk handlowy skarżących znajduje się od dłuższego okresu w pasie drogowym ul. M. W takim przypadku art. 39 ustawy nie znajduje zastosowania. Organy nie dostrzegły, że ustawodawca zróżnicował obiekty istniejące już w pasie drogowym od tych, które zostaną zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 ustawy). Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (por. wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06, niepubl; wyrok z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06, niepubl.). Mając na względzie powyższe, jeżeli kiosk handlowy skarżących był już wcześniej legalnie umieszczony w pasie drogowym przy ul. M. w P., to nie było podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z art. 39 ust. 3a ustawy wynika, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. W świetle tego przepisu usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na jego zajęcie. Przepis ten nie dotyczy natomiast obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, że art. 40 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "zajęcie", które odnosi się do zdarzenia przyszłego. Do wniosku takiego prowadzi również art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, skoro zgodnie z nim, wymaga się uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Sformułowanie "umieszczanie" dotyczy niewątpliwie sytuacji przyszłych. Ponadto w sprawie nie było podstaw do nałożenia na Z.M.A. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego ul. M w P. poprzez usunięcie kiosku handlowego. W myśl art. 36 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu. W sprawie Z.M.A. nie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, o jakich mowa w tym przepisie, a jedynie użytkował dotychczas istniejący obiekt budowlany zgodnie z art. 38 ustawy. Nie można też zgodzić się z przedstawionym w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta stanowiskiem, że do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego niezbędne jest przedstawienie ważnego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Decyzja powinna również zawierać pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Z powyższego wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Zarządca drogi nie może zatem uzależniać wydania zezwolenia od przedłożenia pozwolenia na budowę. Oświadczenie o jego posiadaniu składa się jedynie do wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót (w związku z którymi w pasie drogowym zostają umieszczane obiekty - § 1 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). Niezależnie od wskazanych naruszeń należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Przepis ten określa zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Jednocześnie jego treść wysławia normę nakazującą temu organowi merytoryczne rozpatrzenie sprawy i skontrolowanie postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego jest zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok z dnia 24 czerwca 1998 r. sygn. akt III SA 1379/97, publ. ONSA 1999 r. Nr 3, poz. 85). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało w ogóle ponownego rozpatrzenia materiału sprawy, a jedynie ograniczyło się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Stanowi to naruszenie art. 138 k.p.a., a nadto uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a nadto obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż decyzja organu odwoławczego powinna być poprzedzona ponownym i wszechstronnym rozpatrzeniem sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów odwołania, także wtedy gdy organ ten ostatecznie utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus MZ