IV SA/Po 631/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania R. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: spółka; skarżąca; strona) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] (dalej: Zarząd KZG; organ I instancji) z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez organ II instancji. Przywołaną wyżej decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] – wydaną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.) - dalej: u.c.p.g., oraz w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych – nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, dotyczącą gmin [...]. W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: 1. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (dalej: poziomy recyklingu) skarżąca faktycznie uzyskała; 2. przyjęcie poziomów recyklingu dla skarżącej na podstawie wartości wskazywanych przez instalację dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne, podczas gdy poziomy recyklingu powinny zostać ustalone indywidualnie dla skarżącej i dopiero one powinny być podstawą do ustalenia, czy skarżąca poziomy recyklingu uzyskała i czy należy nałożyć na nią karę za ich nieosiągnięcie; 3. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.c.p.g. nie doszło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 kwietnia 2025 r. przywołało m.in. treść przepisów: art. 3b, art. 9e, art. 9g pkt 1, art. 9n, art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. – i wyjaśniło, że spółka uzyskała poziom recyklingu 16,95% w stosunku do wymaganego poziomu 20% za 2021 r. (brakuje 3,05%). Obliczona łączna masa brakujących odpadów do osiągnięcia wymaganego poziomu wyniosła 8,4510 Mg, tj. różnicę pomiędzy 55,3680 Mg (potrzebna masa obliczona jako 20% z 276,8400 Mg łącznej masy odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości) a ilością 46,9170 Mg (przekazana masa odpadów komunalnych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu). Iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (276,21 zł/Mg), określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu, wyniósł [...] zł. Ponadto organ odwoławczy rozważył możliwość zastosowania wobec skarżącej przepisów art. 189f § 1 i 2 k.p.a., dochodząc do wniosku, że spółka nie spełniła przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, albowiem nie zaprzestała naruszania prawa, waga naruszenia nie jest znikoma, ani nie jest możliwe usunięcie naruszenia prawa. Następnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że skarżąca otrzymała z instalacji informacje – ustalone indywidualnie w sposób wskazany przez ustawodawcę – o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi. Skarżąca ma obowiązek umieścić te dane w sprawozdaniu, które nie stanowi jej oświadczenia wiedzy, gdyż skarżąca podaje dane w sposób zgodny z ustawą. Kolegium wyjaśniło, że dane przyjęte do obliczeń nałożonej kary zawarte zostały w sprawozdaniu skarżącej, zaś badanie osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu odbywa się na podstawie tego sprawozdania. Dalej, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie podjęła czynności, których można było od niej rozsądnie wymagać, by nie doszło do naruszenia art. 9g u.p.c.g. Zdaniem organu II instancji skarżąca, jako podmiot profesjonalny, miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów, odpowiednio organizując swoją działalność. Jako przedsiębiorca podejmujący się działalności w branży odpadów, spółka musi być świadoma konsekwencji niedochowania poziomów recyklingu i można od niej jako profesjonalisty "rozsądnie wymagać", aby tak organizowała swoje przedsiębiorstwo i konstruowała umowy z właścicielami nieruchomości, z których odbierane są odpady komunalne, by zapewnić sobie możliwość uzyskania wymaganych poziomów recyklingu. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 17 kwietnia 2025 r. R. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła jej naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: 1. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła skarżąca faktycznie i indywidualnie uzyskała; 2. przyjęcie poziomów recyklingu dla skarżącej na podstawie wartości wskazywanych przez instalację dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne, podczas gdy poziomy recyklingu powinny zostać ustalone indywidualnie dla skarżącej i dopiero one powinny być podstawą do ustalenia, czy skarżąca poziomy recyklingu uzyskała i czy należy na nią nałożyć karę za ich nieosiągnięcie; 3. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.p.c.g. nie doszło. Przy tak sformułowanych zarzutach, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że przedmiotowa kara została nałożona na spółkę w związku z nieosiągnięciem przez nią poziomów recyklingu w roku 2021, a organ ustalił poziomy recyklingu na podstawie sprawozdania, które skarżąca złożyła zgodnie z art. 9n ust. 4 u.p.c.g. Skarżąca podniosła, że aby stwierdzić, czy dopuściła się ona deliktu administracyjnego wskazanego w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g. organ powinien ustalić, jakie poziomy recyklingu skarżąca w roku 2021 uzyskała. Podkreśliła, że dane ze sprawozdania przekazanego przez skarżącą na podstawie art. 9n ust. 4 u.p.c.g. nie mogą stanowić podstawy do ustalenia poziomów recyklingu. Zdaniem skarżącej, wynika to z następujących okoliczności: 1. instalacja przekazała skarżącej informacje o uzyskanych poziomach recyklingu na podstawie art. 9oa ust. 3 u.p.c.g.; 2. zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.p.c.g. instalacja określa poziom recyklingu jako iloczyn średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji, odpowiednio dla: 1) recyklingu, lub 2) przygotowania do ponownego użycia, lub 3) odzysku - oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę; 3. tym samym informacja przekazana przez instalację zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.p.c.g. opiera się na średnim wskaźniku, a nie na pomiarze indywidualnym; 4. wypełniając obowiązek wskazany w art. 9n ust. 4 u.p.c.g. skarżąca podała w sprawozdaniu dane, w oparciu o dane które uzyskała od instalacji na podstawie art. 9oa ust. 3 u.p.c.g.; 5. nadal więc informacje zawarte w sprawozdaniu skarżącej opierają się na średnim wskaźniku ustalonym przez instalacje, a nie na pomiarze indywidualnym odpadów dostarczanych do instalacji przez skarżącą. Zdaniem skarżącej, w tym stanie rzeczy organ administracyjny nie może wymierzyć kary na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g., gdyż zawarte w sprawozdaniu poziomy recyklingu zostały podane z oparciem się na informacjach z instalacji na podstawie art. 9oa ust. 3 u.p.c.g. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g. organ powinien odnosić się do obowiązku wynikającego z art. 9g u.p.c.g., który posługuje się zwrotem "przez siebie", co oznacza, że organ powinien opierać się na pomiarach indywidualnych poziomów recyklingu osiągniętych przez skarżącą, a nie na poziomach podanych przez instalacje na podstawie art. 9oa ust. 3 u.p.c.g. Ponadto skarżąca argumentowała, że nie ma innych źródeł wiedzy o poziomach recyklingu oprócz tych, które uzyskuje od instalacji zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.p.c.g., a także nie może samodzielnie mierzyć poziomów recyklingu, ponieważ nie zbiera odpadów i nie dokonuje żadnego ich wstępnego sortowania. Podniosła, że jej obowiązkiem jest jedynie odebranie odpadów od właścicieli nieruchomości i ich transport do instalacji (co wynika wprost z art. 9g u.p.c.g.). Ponadto skarżąca "nie składa oświadczenia względem wartości poziomów recyklingu wskazywanych w sprawozdaniu (art. 9n ust. 4 u.p.c.g.), aby były to wartości", które ona sama osiągnęła. Według skarżącej, organ powinien ustalić poziomy recyklingu niezależnie od tego, co zostało podane w sprawozdaniu, gdyż dane ze sprawozdania są danymi podawanymi przez instalacje (art. 9oa ust. 3 u.p.c.g. i art. 9n ust. 4 u.p.c.g.) Natomiast wymierzając karę, organ powinien ustalić poziomy recyklingu na podstawie wartości faktycznie uzyskanych przez skarżącą (art. 9g u.p.c.g.), a nie wartości przekazanych stronie przez instalacje i podane przez nią w sprawozdaniu, a przy tym instalacja nie mierzy tego, ile odpadów dostarczonych przez skarżącą "udało się zrecyklować". Strona podniosła również, że "odpowiedzialność administracyjna[,] nałożona mocą art. 9g u.p.c.g. na podmiot odbierający odpady, ma charakter represyjny". Wniosek ten uzasadniony jest faktem, że za naruszenie obowiązku wskazanego w art. 9g u.p.c.g. przewidziana jest kara administracyjna o jakiej mowa w art. 9x ust. 2 u.p.c.g. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się kierunek interpretacyjny przyjmujący, że represyjny charakter odpowiedzialności administracyjnej wymaga przyjęcia tzw. obiektywnej koncepcji odpowiedzialności administracyjnej. Koncepcja ta nakazuje przyjąć, że represyjna odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności. Można to zrobić jeżeli podmiot wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt SK 12/01). Jednocześnie, zdaniem skarżącej, wykazanie takie należy rozumieć szeroko, a więc także powinno objąć to, co organ administracyjny może i powinien ustalić w ramach postępowania administracyjnego. Skoro poziomy recyklingu nie są ustalane na podstawie odpadów odebranych wyłącznie przez skarżącą, ale na podstawie średnich wartości uzyskanych od instalacji, trudno zdaniem spółki mówić o jakiejkolwiek odpowiedzialności skarżącej. Trudno tez wskazać, co spółka powinna zrobić, aby te średnie wartości zmienić, skoro nie zależą one do jego działania lub zaniechania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpiło Kolegium w odpowiedzi na skargę, a skarżąca jako strona przeciwna (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) - nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem takiej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu KZG z dnia 18 grudnia 2024 r., którą nałożono na R. sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie [...]zł za nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, dotyczącej gminy [...]. W wyniku przeprowadzenia tej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 733). Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 tej ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę, o której mowa w tym przepisie, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś., i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Wspomnianymi przepisami wydanymi na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś. są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490), przy czym wysokość stawek opłat za korzystanie ze środowiska w 2021 r. została określona w Obwieszczeniu Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961). Stosownie zaś do art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W świetle art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poziom ten wynosił za rok 2021 "co najmniej" 20% wagowo. Sposób obliczania tych wartości został zaś uregulowany w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530). Co w niniejszej sprawie szczególnie istotne w kontekście zarzutów skargi, poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g. W myśl tego przepisu podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. W przedmiotowej sprawie skarżąca, powołując się na przepis art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. – odnoszący się do spoczywającego na podmiocie prowadzącym instalację komunalną obowiązku przekazywania przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości m.in. informacji o odpadach przekazanych ww. podmiotowi przez tego przedsiębiorcę, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – argumentowała, że przywołany przepis daje możliwość podmiotowi prowadzącemu instalację przekazywania informacji o średnich poziomach recyklingu uzyskanych przez instalację. I jak stwierdziła - taką właśnie informację spółka ujęła w sprawozdaniu za 2021 rok. Wobec tego, zdaniem strony, kara została na nią nałożona bezpodstawnie, gdyż nastąpiło to na podstawie wartości średnich ustalonych dla instalacji (art. 9oa u.c.p.g.), a nie indywidualnie dla skarżącej (art. 9g u.c.p.g.). W ocenie Sądu argumentacja skarżącej sprowadza się w istocie do kwestionowania zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. W związku z tym należy podkreślić, że przyjęta przez organy wielkość osiągniętego przez spółkę w 2021 roku poziomu recyklingu wynika wprost ze sporządzonego przez spółkę sprawozdania rocznego. Kwestionując tę wielkość, strona w istocie podważa zatem rzetelność złożonego przez siebie, jako przez podmiot odbierający odpady komunalne, sprawozdania za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g.). Tymczasem w sprawozdaniu, zgodnie z przywołanym wyżej art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (nie zaś o poziomie podanym przez podmiot prowadzący instalację komunalną). Abstrahując w tym miejscu od faktu, że przekazanie nierzetelnego sprawozdania jest deliktem administracyjnym, zagrożonym karą pieniężną (zob. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), trzeba zauważyć, że w kontrolowanej sprawie spółka nie wskazała innej – jej zdaniem "faktycznej" – wartości osiągniętego poziomu recyklingu, ograniczając się do kwestionowania zasadności sięgania w tej mierze przez organ po dane z przedmiotowego sprawozdania oraz oczekując od organu, że ten, w drodze jakichś innych, bliżej przez stronę niesprecyzowanych, czynności wyjaśniających we własnym zakresie ustali, jakie poziomy recyklingu skarżąca faktycznie uzyskała (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 427/23 i 2 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 625/25 i IV SA/Po 626/25). W tym miejscu warto podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2025 r. sygn. akt: III OSK 2986/23 jednoznacznie wskazał, że to nie organy, lecz przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości ma obowiązek podania rzetelnych danych w sprawozdaniu, w tym informacji pozwalających ustalić osiągnięty w roku poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Poza tym Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone wcześniej przez tutejszy Sąd, że do zadań instalacji nie należy ustalanie poziomów recyklingu, jest to obowiązkiem strony, z którego musi ona wywiązać się w złożonym sprawozdaniu rocznym (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 249/23). Instalacja komunalna ma obowiązek dostarczenia podmiotom odbierającym odpady informacji o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi. Obowiązek sprawozdawczy spółki, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., dotyczy jej danych, które zobowiązana była gromadzić. Przyjęcie niczym nie uwiarygodnionych twierdzeń spółki, że opierała się w swoich sprawozdaniach na danych z instalacji nie odpowiada systemowej konstrukcji sprawozdań składanych przez poszczególnych uczestników "obrotu" odpadami komunalnymi zawartej w rozdziale 4b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca, kwestionując w istocie dane podane przez siebie w sprawozdaniu i domagając się przyjęcia "wartości ustalonych indywidualnie dla skarżącej", nie wskazuje żadnych dowodów na to, że powyższe dane nie były prawdziwe, a faktyczny poziom recyklingu przekroczył wymagany poziom. Podmiot taki jak skarżąca spółka, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych, miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka, podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności, powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2 u.c.p.g. (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 69/22). Należy również wskazać i na to, że akcentowana przez skarżącą treść art. 9g u.c.p.g. w istocie tylko potwierdza niezasadność prezentowanego przez nią stanowiska. Z przepisu tego bowiem expressis verbis wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do osiągnięcia określonych poziomów recyklingu "w odniesieniu do masy odebranych przez siebie opadów". I to w kontekście tego właśnie przepisu, zgodnie z wymogami wykładni systemowej, należy także odczytywać przedmiot obowiązku sprawozdawczego ustanowionego w art. 9n ust. 4 u.c.p.g., jako dotyczący poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych osiągniętego przez dany podmiot odbierający odpady, a nie średnio przez instalację (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 427/23). W toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji (przede wszystkim zaś organ I instancji) należycie ustaliły istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – w szczególności w sposób uprawniony opierając się na danych zaczerpniętych z obowiązkowych sprawozdań spółki złożonych za pośrednictwem BDO. Następnie, poczynionym zgodnie z art. 80 k.p.a. ustaleniom i rozważaniom dały należyty wyraz w motywach swych decyzji, co czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie miały przy tym obowiązku badania przyczyn niewywiązania się (nienależytego wywiązania się) przez skarżącą z ciążących na niej obowiązków. Sąd ponadto stwierdza, że działając w ramach zakreślonych przez art. 134 p.p.s.a., nie dopatrzył się także innych niż zarzucane w skardze naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 189d i art. 189f k.p.a. Organy obydwu instancji rozważyły i przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji odpowiednią argumentację co powodów, dla których brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.), uznając, że spółka nie spełniła przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, bowiem nie zaprzestała naruszania prawa, waga naruszenia nie jest znikoma ani też nie jest możliwe usunięcie naruszenia prawa. Przy ustalonych okolicznościach sprawy, w tym brakujących 3,05% - tj. 8,4510 Mg do uzyskania przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu, jak też stwierdzonych naruszeniach za lata 2020, 2022 i 2023, nie można było zakwestionować prawidłowości końcowych wniosków organów w tym względzie. Poza tym, przy nakładaniu kary nie doszło do naruszenia określonych w art. 189d k.p.a. wytycznych jej wymiaru. Na koniec tej części rozważań zauważyć jeszcze należy, że w sprawie nie miało miejsca przedawnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej (okoliczność niesporna między stronami). Przepis art. 9zf u.c.p.g. stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niemniej jednak należy podzielić najnowsze stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepis art. 189g k.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Pogląd ten został wyrażony w wyrokach NSA z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1181/23 oraz 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1884/23, gdzie stwierdzono, że z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania. NSA wskazał przy tym, że ze względu na treść art. 189a § 2 k.p.a. zastosowanie ma w takiej sytuacji art. 189g § 1 k.p.a. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisu art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz.1587 ze zm.) oraz kar nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 202 tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W niniejszej sprawie, po stronie skarżącej spółki nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden – nawet abstrakcyjny i ogólny – ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Z kolei przepis art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro przywołana ustawa szczególna takiego rozwiązania nie przewiduje – a nie znajdują zastosowania przywołane przepisy Ordynacji podatkowej – to przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w sposób oczywisty powyższy termin przedawnienia nie upłynął ani w czasie orzekania przez organ I instancji, co miało miejsce w 18 grudnia 2024 r., ani też w czasie orzekania przez organ odwoławczy, co z kolei nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2025 r. Podsumowując całość rozważań, Sąd wskazuje na to, że nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania co do ustaleń faktycznych przeprowadzonego postępowania dowodowego. Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego w zakresie oceny przesłanek do wymierzenia kary, jak i odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary. Kolegium w sposób klarowny i wyczerpujący wyjaśniło przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści decyzji. Zarówno poczynione przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć również należy, że organ II instancji dysponował wystarczającym (w aktach administracyjnych znajdują się sprawozdania złożone przez stronę do BDO) materiałem dowodowym, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w drugiej instancji. Nie można również doszukać się w sprawie naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, jak w szczególności art. 6 k.p.a. (zasada legalności) czy art. 8 k.p.a. (zasada zaufania). Wprawdzie przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., jednak w kontekście całokształtu okoliczności postępowania nie mogło to mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przy tym, skarżący (reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika) nie sformułował w tym zakresie żadnych zarzutów. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 9g w zw. z art. 3b oraz art. 9x u.c.p.g. ani też wynikowo do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie znalazł w tej sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), gdyż ustalenia faktyczne, wykładnia norm prawnych i zastosowanie przepisów prawa były prawidłowe. W ocenie Sądu nie można zatem stwierdzić naruszeń przepisów, na które wskazano w skardze, ani też innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W takiej też sytuacji w sprawie zaszły podstawy do oddalenia skargi, jako niezasadnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.