IV SA/Po 635/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Przygodzice z dnia 3 września 2014 r., nr XLIV/374/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Przygodzice dla zespołu zabudowy mieszkaniowej miejscowości Przygodzice w rejonie Pardalina 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie: - § 10 pkt 2 lit. "b" tiret pierwszy, - § 16 pkt 2 w zakresie wyrazów "drogi / ulice wewnętrzne", - § 12 w zakresie słów "niewyznaczonych i nieoznaczonych na rysunku planu symbolem) o których mowa w § 10", - § 16 pkt 13 lit. "e" w zakresie słów "w zależności od potrzeb zgodnie z ustaleniami rozdziału 2 niniejszej uchwały"; 2. zasądza od Gminy Przygodzice na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Przygodzice z dnia 3 września 2014 r. Nr XLIV/374/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Przygodzice dla zespołu zabudowy mieszkaniowej w miejscowości Przygodzice w rejonie Pardalina, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 2 lit. b tiret 1 i § 16 pkt 2 uchwały w zakresie wyrazów drogi/ulice wewnętrzne. Wojewoda wskazał, że w § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dopuszczające lokalizację na obszarze planu dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, dla których ustalenia zamieszczono również w § 12 pkt 4 i § 16 pkt 13 lit. e uchwały. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie) drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu - musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.), tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu. Wójt Gminy Przygodzice, przekazując skargę, nie zajął stanowiska procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 195/15 oddalił skargę. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd odwołał się do treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazującego, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa ta w art. 15 ust. 2 pkt 10 określa, że do obowiązkowych elementów treści planu należy określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie powyższym mieszczą się postanowienia dotyczące realizacji dróg wewnętrznych. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził ,że kwestionowane przez Wojewodę uregulowania zawarte w § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały mieszczą się w granicach przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu Instancji dopuszczalne i uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych w planie. W § 10 ust. 2 uchwały przewidziano minimalną powierzchnię działki. Pamiętać jednak trzeba, że ustalenie konkretnych parametrów działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz przebieg granic tych działek zastrzeżone jest dla kompetencji organu wykonawczego gminy w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tym samym na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie określa konkretnego kształtu i wielkości działek, a jedynie zasady przyszłego podziału. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowopowstałych w wyniku podziału tych nieruchomości. Taką też rolę w ocenie Sądu pierwszej instancji spełnia kwestionowany przepis uchwały. Reasumując Sąd I instancji uznał, że § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w których dopuszczono realizację niewymienionych w planie dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym określeniu parametrów tych dróg, nie narusza przepisów prawa. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Wielkopolskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 2106/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że kwestionowane przez Wojewodę uregulowania zaskarżonej uchwały mieszczą się w granicach przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego, a "w ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy dopuszczalne i uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych w planie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a więc i ewentualnych skutków finansowych postanowień planu związanych z przeznaczeniem gruntów pod drogi publiczne. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki dokona ponownej oceny legalności zaskarżonej uchwały i weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną dotyczącą lokalizacji, na obszarze planu, dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. . Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej P.p.s.a.) związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153). W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a., Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 2106/15. Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Uwzględniając powyższe wytyczne należy wskazać, iż godnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 2106/15, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie przez §10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i §16 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie "drogi/ulice wewnętrzne" treści art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez dopuszczenie lokalizacji na obszarze planu dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia – stanowiącego konkretyzację obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Przy czym, powyższe pozwala stwierdzić, że ani ustawa, ani rozporządzenie, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. Zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 (dostępny [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą". W świetle powyższych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie. Oceniając zaskarżoną uchwałę, mając na uwadze przestawioną wykładnię przepisów, nie będąc związany zakresem skargi, Sąd za zasadne uznał również stwierdzenie nieważności §12 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "(niewyznaczonych i nieoznaczonych na rysunku planu) o których mowa w §10" (pkt 1 tiret 3 sentencji wyroku) oraz §16 pkt 13 lit. e w zakresie słów "w zależności od potrzeb zgodnie z ustaleniami rozdziału 2 niniejszej uchwały" (pkt 1 tiret 4 sentencji wyroku). Wskazane wyżej przepisy uchwały w zakresie, w jakim stwierdzono ich nieważność, odsyłają bowiem do treści przepisów uchwały, której nieważność stwierdzono w niniejszym wyroku odnosząc się do zarzutów skargi. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz.1804), uwzględniając koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.