IV SA/Po 642/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oddala skargę w całości. Pismem z 10 sierpnia 2023 r. W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. (dalej "Skarżąca", "Spółka") zaskarżyła uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (dalej "Uchwała" albo "Studium") – w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych 5/29 i 5/25 (ark. 20, obr. Główna) oraz 3/13 i 3/21 (ark. 02, obr. Komandoria) położonych w Poznaniu, zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – przez ich niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska, gdyż działki nr [...], [...] i [...] mogą być, w ocenie skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez Z. S.A. (dalej: "Zakłady"), podczas gdy organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje, a tereny te przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową, mimo że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które prowadzi Prezydent Miasta P. pod sygn. akt [...], zainicjowanego przez Radę Osiedla [...] pismem z 24 lipca 2023 r., skierowanym również do Komisji Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Rady Miasta P. (zwanej też dalej "Radą Miasta"); 2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) oraz art. 1 Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, z późn. zm.) – przez ich niezastosowanie oraz istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności Skarżącej, co polegało w szczególności na przeznaczeniu działek nr [...], [...], [...] i [...] w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U), w sytuacji gdy wcześniej, tj. w poprzednio obowiązującym studium, tereny te oraz wszystkie inne działki sąsiednie oznaczone były symbolem U/P – tj. jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów – i taki był też sposób zagospodarowania tych terenów, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącą możliwości rozwijania na działce nr [...] gospodarczej działalności produkcyjnej i doprowadzi do naruszenia interesów przyszłych mieszkańców inwestycji realizowanych na działkach nr [...], [...] i [...], którzy będą zmuszeni znosić uciążliwości zakładów produkcyjnych posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji mieszkaniowych; 3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez jego niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, gdyż działki nr [...], [...], [...] i [...] były historycznie przeznaczone, zagospodarowane, uzbrojone i wykorzystywane jako tereny produkcyjne, magazynowe i usługowe, a nie jako tereny mieszkaniowe, Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – załączonych do skargi wyników badań gleby przeprowadzonych przez E. sp. z o.o. – w celu wykazania następujących faktów: wystąpienia na działkach nr [...], [...] i [...] zanieczyszczenia, które stanowi historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, występowania w glebie na terenie ww. działek wysokiego stężenia węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych, zaniechania uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...], na której od ponad 40 lat wykonuje i nieustannie rozwija działalność gospodarczą w branży gazowniczej. Stając się w roku 2002 użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości, skarżąca planowała, że swoją działalność będzie mogła rozwijać bez obaw o ewentualne konflikty sąsiedzkie, z dala od zabudowy jednorodzinnej. Podniosła, że nie tylko działka skarżącej, ale również tereny sąsiednie zagospodarowane były przemysłowo, i takie też ich przeznaczenie wynikało z danych ujawnionych w księgach wieczystych (BA – tereny przemysłowe) oraz z ustaleń uchwały Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z 23 września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (dalej jako "Studium 2014"), w którym przedmiotowe tereny oznaczone były symbolem U/P (tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów). Takie przeznaczenie tych działek miało uzasadnienie zarówno historyczne, jak i funkcjonalne, gdyż na ich obszarze zlokalizowanych jest wiele obiektów produkcyjnych, magazynowych i przedsiębiorstw. Tymczasem zaskarżoną Uchwałą zmieniono nie tylko przeznaczenia działki należącej do skarżącej spółki (nr [...]), lecz także wszystkich działek sąsiednich, a w szczególności działek nr [...], [...] i [...], które obecnie, z niezrozumiałych względów, oznaczone są jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej). Powyższe zaś, w ocenie skarżącej, w sposób rażący narusza jej interes prawny z uwagi na zmianę przeznaczenia przedmiotowych dla sprawy działek w kierunku mieszkaniowym. Jednocześnie podkreślono dopuszczalność zaskarżenie studium w drodze skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), mimo że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że: – zmiana przeznaczenia działki skarżącej i terenów sąsiednich spowoduje: (i) powstanie ryzyka, że w planie miejscowym sposób tymczasowego zagospodarowania działki Spółki zostanie określony odmiennie, co uniemożliwi jej prowadzenie dotychczasowej działalności produkcyjnej w ogóle; (ii) skarżąca będzie pozbawiona możliwości rozwijania swojej działalności, realizowania nowych inwestycji budowlanych związanych z działalnością produkcyjną na swej działce, a pozbawione sensu stanie się także jakiekolwiek planowanie rozwoju przedsiębiorstwa na terenie tej działki bądź terenach sąsiednich. I to pomimo tego, że obierając miejsce na siedzibę, Spółka celowo wybrała obszar, w którym od lat, historycznie, dominowała zabudowa o charakterze przemysłowym i usługowym (na sąsiadujących z działką nr [...] działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] funkcjonowały przez wiele lat Zakłady); – spółka K. sp. z o.o. (dalej w skrócie "K. ") dotychczas bez sukcesu ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej na działkach nr [...], [...] i [...] inwestycji mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym o łącznej powierzchni aż 6900,00 m2, liczącej 120 lokali mieszkalnych oraz 20 lokali usługowych. W postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy wskazywano, że inwestycja K. nie realizuje przede wszystkim warunku kontynuacji linii zabudowy, natomiast w ocenie skarżącej w razie zmiany planu miejscowego – mimo że przedmiotowa inwestycja nie wpisuje się w ogóle w istniejącą linię zabudowy – będzie mogła powstać z naruszeniem interesów skarżącej oraz pozostałych przedsiębiorców i okolicznych mieszkańców. Skarżąca podkreśliła, że będzie nie tylko zmuszona zaniechać rozwijania swojego przedsiębiorstwa na działce nr [...], ale również narażona będzie na protesty ze strony przyszłych mieszkańców osiedli, które powstać mają na działkach sąsiednich, gdyż jej działalność, jak każda niemal działalność produkcyjna, powoduje m.in. wzmożony ruch samochodów ciężarowych czy też wytwarzanie określonych dźwięków charakterystycznych dla tego rodzaju przedsiębiorstwa, które mogą niewątpliwie stanowić uciążliwość dla przyszłych mieszkańców. Także zaś przyszłe stosunki sąsiedzkie należy poddać ocenie z perspektywy oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej; – ograniczenie prawa własności Spółki przez zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek nastąpiło w sposób nieproporcjonalny do ewentualnych (rzekomych) korzyści, które ze zmian przeznaczenia terenów miałoby odnieść społeczeństwo. Nieruchomość Skarżącej nie tylko nie będzie mogła być w pełni wykorzystywana zgodnie z pierwotnie obranym przeznaczeniem przemysłowym (produkcyjnym), ale ponadto powstanie osiedli mieszkaniowych na działkach sąsiednich spowoduje, że prowadzenie działalności Spółki na działce nr [...] okaże się w ogóle niemożliwe – a to z uwagi na nieunikniony sprzeciw mieszkańców, dla których działalność ta będzie niewątpliwie uciążliwa. Rada Miasta zaniechała więc odpowiedniego rozważenia interesów prywatnych Spółki oraz interesu publicznego, zwłaszcza że w ocenie skarżącej nikt poza inwestorem (K. ) nie odniesie korzyści z mieszkaniowego przeznaczenia przedmiotowych działek; – działki nr [...], [...] i [...], na których planowane są znacznych rozmiarów inwestycje mieszkaniowe, mogą być, w ocenie Skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w rozumieniu art. 101 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś."), w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez Zakłady. Organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje. Skarżąca jest zaś w posiadaniu wyników badań przeprowadzonych na terenie ww. działek (załącznik do skargi), w świetle których w glebie na ww. terenach zanotowano bardzo wysokie stężenie węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia jej interesu oraz naruszenia zasad sporządzania studium. Nieruchomość skarżącej nie tylko nie będzie mogła być bowiem w pełni wykorzystywana zgodnie z pierwotnie obranym przeznaczeniem przemysłowym (produkcyjnym), ale ponadto powstanie osiedli mieszkaniowych na działkach sąsiednich spowoduje, że prowadzenie działalności Spółki na działce nr [...] okaże się w ogóle niemożliwe, z uwagi na nieunikniony sprzeciw mieszkańców, dla których działalność ta będzie wysoce uciążliwa. W ocenie sądów administracyjnych zaś naruszeniem zasad sporządzania studium bądź planu, uzasadniającym stwierdzenie nieważności, jest właśnie przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazała, że istotą opisywanego przez Skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest określenie w Studium kierunku zagospodarowania dla działek Skarżącej odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium 2014 oraz odmiennego od obecnie funkcjonującego na terenie sposobu zagospodarowania. Podkreśliła, że nie można zakładać, iż raz określony kierunek zagospodarowania nie będzie nigdy ulegał zmianom. Nie można również zakładać, że określony w polityce przestrzennej gminy (tj. w Studium) kierunek zagospodarowania zawsze będzie odzwierciedlał aktualny sposób zagospodarowania terenu. Przyjęcie takich założeń w ocenie Organu wypaczałoby istotę planowania przestrzennego. Oczywiste jest, iż tkanka miejska ulega na przestrzeni lat różnym przekształceniom, zmieniają się potrzeby mieszkańców, lokalne uwarunkowania, a niekiedy nawet pewne założenia z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego, które mają wpływ na gospodarowanie przestrzenią. Gmina, kształtując swoją politykę przestrzenną musi posiadać kompetencję do reagowania na takie przekształcenia i zmiany. Co więcej, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, zasadne jest również przyznanie gminie kompetencji do kierowania takimi przekształceniami i zmianami - może ona wpływać na nie, odpowiednio kształtując swoją politykę przestrzenną. Rada Miasta podniosła że współczesne wyzwania, przed którymi stoją duże ośrodki miejskie (tzw. "urban sprawling", czyli "rozlewania się" zabudowy miejskiej, trudności z zapewnieniem sprawnej obsługi komunikacyjnej, ochrona środowiska) wymagają przeciwdziałania m. in. poprzez odpowiednie kształtowanie polityki przestrzennej, co zostało dostrzeżone również przez Ustawodawcę. Zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego oraz lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu. Jednym z głównych założeń ujętej w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej miasta P. jest reurbanizacja i koncentrowanie procesów odnowy i rewitalizacji, przyjmując jako priorytet wykorzystanie terenów zurbanizowanych i już zagospodarowanych, szczególnie tych, gdzie zapewniony jest dostęp do istniejącej infrastruktury transportowej i technicznej. Kolejnym istotnym założeniem przyjętym w Studium jest aktywizacja przestrzeni terenów poprzemysłowych. Realizacja różnych form nowej zabudowy mieszkaniowej, w szczególności wielorodzinnej, następować ma w zasięgu bliskiej dostępności do transportu publicznego, a także przy założeniu optymalnego dostępu do terenów zieleni oraz lokalnych centrów usług. Oznacza to zarówno rozwój nowych dzielnic peryferyjnych, jak i inwestycje w strefie centralnej, szczególnie w sąsiedztwie zintegrowanych z komunikacją zbiorową 3 dworców kolejowych: [...], [...] i [...]. Obszar położony pomiędzy ulicami [...], [...] oraz [...] na którym położone są działki Skarżącej, w toku prac nad Studium zakwalifikowano jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla którego określono wiodący kierunek przeznaczenia - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia - zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Rada Miasta podkreśliła, że południowa część wskazanego obszaru, nieobejmująca działek Skarżącej, była objęta kierunkiem zagospodarowania przestrzennego oznaczonym symbolem MW/U już w Studium 2014. Północna część obszaru pomiędzy ulicami [...], [...] oraz [...] ze względu na różne możliwości zagospodarowania wynikające ze zmian funkcjonalnych terenu, wykorzystywany dotychczas w dużej mierze pod obiekty związane z gospodarką odpadami, wskazano w Studium jako "obszar, dla którego należy sporządzić całościową koncepcję urbanistyczną". Rada wskazała, że biorąc pod uwagę obecnie panujące uwarunkowania (proces "rozlewania się" miast oraz rosnące koszty ekonomiczne i środowiskowe zapewnienia odpowiedniej komunikacji), a także przyjęte w Studium założenia: reurbanizacji, dostępności do terenów zieleni i komunikacji, niezwykle pożądane było wykorzystanie mieszkalnego potencjału terenów poprzemysłowych w obrębie ulic: [...], [...] oraz [...]. Tereny te zlokalizowane w relatywnej bliskości centrum miasta, a przy tym doskonale skomunikowane - poprzez dworzec kolejowy [...] (obsługujący trzy linie kolejowe) i ul. [...] (z funkcjonująca na niej komunikacją tramwajową i autobusową) - stanowią doskonały obszar do realizacji założeń polityki przestrzennej miasta P.. Wykreowanie na tym obszarze nowej dzielnicy mieszkaniowo-usługowej wpisuje się również w dyrektywę wyznaczoną treścią art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów związanych z historycznym zanieczyszczeniem ziemi, Rada wskazała, że w ramach ustaleń dotyczących obszarów wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji, w Studium 2023 stwierdzono: "Zestawienia terenów, prowadzone zgodnie z wymogami ustawowymi przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wskazanych w P. do przeprowadzenia remediacji, zawierają rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz rejestr bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku (szkód w zakresie powierzchni ziemi i wód). Z kolei tereny wskazane do rekultywacji gruntów wyznaczane są na podstawie decyzji administracyjnych, wydawanych przez starostę na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym, że wyżej wskazane dokumenty są na bieżąco uzupełniane i wydawane, to w Studium nie wskazano konkretnych terenów wymagających remediacji lub rekultywacji, przyjmując zasadę, że wprowadzenie na danym obszarze funkcji o określonym w Studium kierunku przeznaczenia, może nastąpić dopiero po zakończeniu remediacji lub rekultywacji, przeprowadzonych zgodnie z zasadami i kierunkami określonymi w wydanych dla nich decyzjach administracyjnych". Rada podkreśliła, że usunięcie wskazywanych przez Skarżącą zanieczyszczeń powierzchni ziemi i przywrócenie właściwych norm środowiskowych nastąpić ma więc w ramach procesów inwestycyjnych zmierzających bezpośrednio do realizacji funkcji określonej w Studium 2023. Samo określenie dla terenu funkcji mieszkaniowej w Studium 2023 ma wskazywać standardy środowiskowe, do których spełnienia należy dążyć na etapie inwestycyjnym. Organ podkreślił, że to nie wyłącznie stan powierzchni ziemi determinuje funkcję przewidzianą w Studium 2023 dla danego terenu, a funkcja danego terenu określa wymagany standard powierzchni ziemi, do którego należy dążyć na etapie zagospodarowania terenu. Rada podniosła, że na etapie sporządzania Studium 2023 organ planistyczny pozyskiwał informacje dotyczące zanieczyszczeń powierzchni ziemi na obszarze opracowania. Z uzyskanych informacji wynika, iż teren Skarżącej nie był wskazywany jako obszar zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Uzyskane informacje zostały następnie zamieszczone w sporządzonej na potrzeby opracowania Studium 2023 Prognozie oddziaływania na środowisko. W związku z tym, iż teren Skarżącej nie był wskazywany jako obszar zanieczyszczeń powierzchni ziemi, toteż nie został wymieniony w Prognozie oddziaływania na środowisko. Organ dodał, że o zmianę kierunku przeznaczenia dla terenów położonych po południowej stronie dworca [...], wnioskowali zainteresowani lokalizacją zabudowy mieszkaniowej inwestorzy oraz członkowie Metropolitalnej Komisji Planistycznej. Komisja ta powołana została jako organ doradczy Stowarzyszenia Metropolia P.. W jej skład wchodzą naukowcy, samorządowcy i urbaniści opiniujący projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin Stowarzyszenia w zakresie zgodności z Koncepcją Kierunków Rozwoju Przestrzennego Metropolii P.. Prezydent Miasta P. rozpatrując uwagi złożone do projektu Studium uznał stanowisko Metropolitalnej Komisji Planistycznej za zgodne z założeniami polityki przestrzennej miasta i uwzględnił je zmieniając kierunek przeznaczenia dla północnej części terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...] z terenu tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów (symbol U/P) na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (symbol MW/U). Rada Miasta P. zaakceptowała decyzję Prezydenta w zakresie zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego dla północnej części omawianego terenu i ustaliła w ten sposób spójną politykę przestrzenną dla całego omawianego obszaru. Rada podkreśliła, że na obszarze tym powstały już kompleksy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: przy ul. [...] oraz przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...], a zatem proces przekształceń funkcjonalno-przestrzennych na danym obszarze odpowiadających wyznaczonemu w Studium kierunkowi już postępuje. Podsumowując, Rada argumentowała, że wyznaczenie kwestionowanego przez Skarżącą kierunku zagospodarowania przestrzennego, odpowiadającego potrzebie przeprowadzenia koniecznych zmian funkcjonalno-przestrzennych dla poprawy funkcjonowania miasta jako całości, mieściło się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 572/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Postanowieniem z 20 czerwca 2024r., II OSK 933/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. NSA przypomniał że chociaż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. NSA podkreślił, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych zdaniem NSA należało w niniejszej sprawie przyjąć, że skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przedmiotowej Uchwały. Słusznie bowiem skarżąca Spółka naruszenie własnego interesu prawnego wiąże z określonym w Studium z 11 lipca 2023 r. kierunkiem przeznaczenia jej nieruchomości i działek sąsiednich, odmiennym od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium z 23 września 2014 r. oraz odmiennym od obecnie funkcjonującego na tym terenie sposób zagospodarowania. Zdaniem NSA trudno nie dostrzec naruszenia interesu właściciela nieruchomości, gdy w następstwie zmiany Studium oraz w razie uchwalenia planu miejscowego, ograniczony będzie w wykorzystaniu i zagospodarowaniu przedmiotowej działki w oczekiwanym kierunku, a więc pod działalność gospodarczą, zwłaszcza produkcyjną. NSA podkreślił, że przy badaniu legitymacji procesowej skarżącej, uwzględnieniu powinny podlegać przede wszystkim zapisy Studium określające wiodący kierunek przeznaczenia danego terenu, mianowicie w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (symbol U/P), bo to on zasadniczo wyznacza konkretyzowany w planie miejscowym sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Błędnie - zdaniem NSA - uznał Sąd Wojewódzki, że o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej świadczą unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, określające ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych, konkretnie tiret pierwsze i piąte, dopuszczające ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium. NSA zgodził się z argumentacją skargi kasacyjnej, że odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do regulacji z punktu 4.3.1. Studium jest o tyle chybione, że z całokształtu stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika, że brak jest realnych szans na zastosowanie jakiegokolwiek odstępstwa od zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek z przemysłowego na usługowo-mieszkalne, gdyż Miasto P. ewidentnie dąży do zrealizowania na tychże nieruchomościach nowej wizji ładu przestrzennego, mianowicie stworzenia nowej dzielnych mieszkaniowo-usługowej. Rację ma skarżąca, że dostrzeżona przez Sąd ewentualna możliwość odstępstwa od ustaleń Studium na etapie sporządzania planu miejscowego jawi się jako iluzoryczna i nie może przesądzać o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy należało zdaniem NSA przyjąć, że już same zapisy Studium, wyznaczające kierunek przeznaczenia działek gruntowych objętych skargą, stwarzają istotne ograniczenia w realizacji uprawnień Spółki, jako użytkownika wieczystego oznaczonej nieruchomości. NSA podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, ze względu na zarzuty podniesione przez skarżącą, miała ona prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania skargi i oceny, czy zakwestionowane postanowienia Studium uchwalone zostały zgodnie z prawem. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, przedstawił uzasadnienie zapisów Studium odnoszących się do przedmiotowych nieruchomości. W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było merytoryczne jej rozpoznanie, tymczasem doszło do odrzucenia skargi z przyczyn, które nie powinny mieć znaczenia na etapie badania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Całość argumentacji przedstawionej w skardze pozwalała stwierdzić, że legitymacja skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika z naruszenia uprawnień przysługujących mu z tytuły własności nieruchomości, podlegających ochronie na podstawie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnienie zasad ustanowionych w przepisach art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Natomiast weryfikacja zakwestionowanych postanowień Studium pod kątem ich zgodności z prawem, wymaga rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz Radę Miasta P. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi była uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – w wersji obowiązującej do 3 września 2023r. zgodnie z art. 65 ust 2 pkt 1 ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej jako "u.p.z.p.") uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. – por. wyrok NSA z 6.12.2022 r., II OSK 3868/19, LEX nr 3480629). Zakres takiej kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku poszerzany lub interpretowany w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2133/10 odnoszącym się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe dotyczy także procedury uchwalania studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 us.g. skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Chociaż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. (por. wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Jak wskazuje się w orzecznictwie, studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (zob. postanowienia NSA z 12 lutego 2016 r. II OSK 260/16, 1 października 2021 r. II OSK 1880/21). Wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r. II OSK 1377/12, 26 października 2016 r. II OSK 145/15). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 czerwca 2024r. , w sprawie o sygn. akt II OSK 933/24, uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi i przesądził, że skarżącej spółce przysługuje legitymacja skargowa, gdyż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Procedura planistyczna została określona w art. 11 u.p.z.p. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem badania przez tutejszy Sąd w sprawie II SA/Po 594/23 (prawomocnie zakończonej wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r.), stąd nie było już potrzeby kontroli przeprowadzonej procedury planistycznej. Skarżący nie podnosił zarzutu naruszenia trybu, a i Sąd nie dostrzega takiego naruszenia z urzędu. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia zasad sporządzenia studium. W pierwszej kolejności należy odnieść się w ocenie Sądu do zarzutu nieuzasadnionej zmianę kierunku przeznaczenia z U/P (tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów) na MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej) i KdZ (tereny transportu - drogi zbiorcze). Zarzut ten jest niezasadny. Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W myśl art. 1 ust 4 u.p.z.p. w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez:1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego; 2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów; 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. Działki o numerach: 5/29, 5/25, ark. 20, obr. Główna, oraz działki o numerach: 3/13, 3/21, ark. 02, obr. Komandoria, znajdują się na terenach oznaczonych w Studium symbolami MW/U oraz KdZ, natomiast w Studium 2014 oznaczone były jako tereny U/P. Skarżąca spółka wskazuje, że zmieniając w Studium kierunku zagospodarowania dla wymienionych działek (skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], natomiast nie ma żadnego tytułu prawnego do działki [...], [...], i [...], lecz sąsiadują one z działką nr [...]) odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium 2014 oraz odmiennego od obecnie funkcjonującego na terenie sposobu zagospodarowania Gmina nadużyła władztwa planistycznego. W ocenie Sądu jest to zarzut niezasadny. Zmiana kierunku przeznaczenia terenu, na którym znajdują się wymienione działki nie jest arbitralna, ale wynika z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Organ jasno wyartykułował przyczyny, dla których zmienił kierunki przeznaczenia terenu. Wskazał, że jednym z głównych założeń ujętej w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej miasta P. jest reurbanizacja i koncentrowanie procesów odnowy i rewitalizacji, przyjmując jako priorytet wykorzystanie terenów zurbanizowanych i już zagospodarowanych, szczególnie tych, gdzie zapewniony jest dostęp do istniejącej infrastruktury transportowej i technicznej. Dalej w Studium wskazano, że istotnym założeniem przyjętym w Studium jest aktywizacja przestrzeni terenów poprzemysłowych. Realizacja różnych form nowej zabudowy mieszkaniowej, w szczególności wielorodzinnej, następować ma w zasięgu bliskiej dostępności do transportu publicznego, a także przy założeniu optymalnego dostępu do terenów zieleni oraz lokalnych centrów usług. Oznacza to zarówno rozwój nowych dzielnic peryferyjnych, jak i inwestycje w strefie centralnej, szczególnie w sąsiedztwie zintegrowanych z komunikacją zbiorową 3 dworców kolejowych: [...], [...] i [...]. Powyższe założenia wynikają wprost ze Studium 2023 ( s. 234). Obszar położony pomiędzy ulicami [...], [...] oraz [...] na którym położone są wymienione w skardze działki, w toku prac nad Studium zakwalifikowano jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla którego określono wiodący kierunek przeznaczenia - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia - zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Rada miała na względzie obecnie panujące uwarunkowania (proces "rozlewania się" miast oraz rosnące koszty ekonomiczne i środowiskowe zapewnienia odpowiedniej komunikacji), a także przyjęte w Studium założenia: reurbanizacji, dostępności do terenów zieleni i komunikacji. Teren, na którym znajdują się działki skarżącej spółki, położony jest bardzo blisko centrum miasta, a przy tym doskonale skomunikowane - poprzez dworzec kolejowy [...] (obsługujący trzy linie kolejowe) i ul. [...] (z funkcjonująca na niej komunikacją tramwajową i autobusową). Takie względy przemawiały za wykreowaniem w Studium 2023 nowej dzielnicy mieszkaniowo-usługowej, co wynika z jasno wyartykułowanej polityki przestrzennej miasta P.. Z tego względu zmiana przeznaczenia terenu na działkach wymienionych w skardze wypełnia normę art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zarzuty skargi zmierzają w istocie do pozbawienia Rady Miasta możliwości sprawowania władztwa planistycznego i prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej miasta. Rada Miasta dokonała ważenia interesu publicznego z prywatnym i dała prymat interesowi publicznemu, kierując się dyrektywami wskazanymi w art. 1 ust. 4 pkt i 1 i 2 u.p.z.p. Dotychczasowe przeznaczenie terenu w Studium i aktualne jego zagospodarowanie nie może uniemożliwiać jakichkolwiek racjonalnych zmian w tkance miejskiej. Rozwój strefy przemysłowej (a do tego sprowadza się argumentacja skarżącej spółki, która chciałby rozwijać swoją działalność, także na działkach sąsiednich) tak blisko centrum dużego, gęsto zaludnionego miasta, w doskonale skomunikowanym miejscu, nie ma żadnego uzasadnienia w świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za lokalizacją obszarów przemysłowych w pobliży centrów dużych miast nie przemawiają też z pewnością względy ochrony środowiska. W ocenie Sądu Rada Miasta dokonując zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajdują się wymienione w skardze działki, nie nadużyła władztwa planistycznego, a zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, był niezasadny. Niezasadny okazał się również drugi z zarzutów dotyczący naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust 2 pkt 3 w zw. z art 10 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. , oparty na założeniu, że działki [...],[...] oraz [...] mogą być w ocenie skarżącego dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalności przez Z. S.A. W pierwszym rzędzie należy wskazać że teren sąsiadujące z działką będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej (działki [...],[...] oraz [...]) na etapie prac planistycznych nie znajdował się w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, a w konsekwencji nie został wymieniony w Prognozie oddziaływania na środowisko, załączonej do Studium 2023. Należy podnieść, że identyfikowanie historycznych zanieczyszczeń ziemi dokonuje się w odrębnej procedurze administracyjnej, a nie w toku prac planistycznych. Zgodnie z art. 101d ust. 1 i 6 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") Starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i sporządza wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 101 d ust. 9 tej ustawy Starosta przekazuje wykaz oraz - raz na 2 lata - jego aktualizację regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej lub na informatycznych nośnikach danych. W myśl art. 101e ust. 1 P.o.ś. władający powierzchnią ziemi, który stwierdził historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie będącym w jego władaniu, jest obowiązany niezwłocznie zgłosić ten fakt regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a w myśl ust. 3 każdy, kto stwierdził potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, może zgłosić ten fakt staroście. Jak stanowi art. 101c ust. 1 P.o.ś. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Wpisu do rejestru o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu ziemi dokonuje regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi – zgodnie z art. 101c ust. 3 P.o.ś. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że Rada Miasta nie jest organem właściwym do identyfikowania potencjalnych historycznych zanieczyszczeń ziemi, wpisywania do wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń ziemi czy też do prowadzenia rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Po drugie, trafnie Rada Miasta podkreśliła, że to nie stan powierzchni ziemi determinuje funkcję przewidzianą w studium dla danego terenu, a funkcja danego terenu określa wymagany standard powierzchni ziemi, do którego należy dążyć na etapie zagospodarowania terenu. Jeśli dojdzie do wpisania działek wskazanych w skardze do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, wówczas w toku procesów inwestycyjnych konieczne będzie przeprowadzenie remediacji zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 101 h P.o.ś. Z uwagi na powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.