IV SA/Po 644/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr/ WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. P., M. P. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. |Sygn. akt IV SA/Po 644/14 | |UZASADNIENIE | |Decyzją z dnia [...] września 2013r. nr 148/2013 Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy | |z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., cytowanej dalej jako: u.p.z.p.) oraz zgodnie z | |rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w | |przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ustalił na rzecz J. M. warunki zabudowy dla inwestycji | |polegającej na nadbudowie pawilonu handlowego na terenie działek nr geod[...],[...] położonych w S. ul. K. [...]. Ustalono warunki w zakresie ochrony i kształtowania | |ładu przestrzennego, w tym w punkcie 1. jako rodzaj inwestycji podano nadbudowę pawilonu handlowego, w punkcie o funkcji usługowej, w punkcie 2 ustalono wymagania| |dotyczące nowej zabudowy: obowiązująca linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie | |ulegnie zmianie, szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. K. nie ulegnie zmianie, dopuszcza się| |wykonanie kafrów dachowych lub przewyższenia jak na działkach n [...] i [...], geometria dachu: dach skośny dwuspadowy, kąt nachylenia i wysokość głównej kalenicy jak| |w budynku na działce sąsiedniej nr [...], główna kalenica usytuowana równolegle do ul. K. i ul. W. W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji przyjęto: | |dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z ul. K., zasilanie w energię elektryczną, gaz, wodę, odprowadzania ścieków sanitarnych, wód deszczowych, ogrzewanie | |obiektu na dotychczasowych zasadach. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przyjęto, że projektowana inwestycja powinna spełniać wymogi | |określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób | |trzecich. | |W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie| |warunków zabudowy następuje zgodnie z wymogami określonymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że ustalenie warunków | |zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,| |stanu faktycznego i prawnego terenu, inwestycja spełnia wymogi z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | |Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.P. i M. P. , żądając jej uchylenia. W odwołaniu wskazali, że są właścicielami działki nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. [...],| |która sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora. Wskazali ponadto, że budynek mający ulec nadbudowie bezpośrednio zlokalizowany jest w granicy z działką | |odwołujących. Jego nadbudowa spowoduje, że w istotny sposób naruszone zostanie korzystanie z działki odwołujących, nastąpi zacienienie ich posesji, ograniczenie | |przestrzeni i intymności w korzystaniu. Nadto organ naruszył zasady wynikające z art. 7 kpa i art.61 u.p.z.p. jak również przepisy rozporządzenia Ministra | |Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności § 3 ust.1 rozporządzenia. | |Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ II instancji jako podstawę swego rozstrzygnięcia| |wskazał art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 u.p.z.p. W sentencji decyzji organ | |wskazał również na przepisy art. 7, art. 77 §1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst | |jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). W sentencji decyzji wskazano, że rozpatrzono sprawę z odwołania L. P.i M.P. | |W uzasadnieniu decyzji przytoczono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia | |2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania | |przestrzennego. Kolegium wskazało, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało w zgodzie z powołanymi przepisami, co pozwala przychylić się do | |ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Podniesiono, że prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy na analizowanym obszarze. Analiza | |wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form | |architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazano, że konkretyzacja samej zabudowy, w tym pod względem | |stosunków dobrosąsiedzkich, nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. W tych uwarunkowaniach organ I instancji zasadnie stwierdził, ze planowana inwestycja spełnia | |łącznie wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. | |Skargę na powyższą decyzję złożyli L. P. i M. P. Na podstawie art. 52 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi| |(tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), będąc stronami postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją, zaskarżyli ją w całości. | |Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 11, 7, 8, 107 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną | |wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie przez zezwolenie na zabudowę handlową na terenie o zabudowie mieszkaniowo-usługowej oraz na ustaleniu | |warunków zabudowy dla inwestycji, która zakłóci korzystanie z nieruchomości skarżących, naruszenie § 4 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 | |sierpnia 2003r. poprzez ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy w odniesieniu do działek znajdujących się w obszarze analizowanym zamiast w odniesieniu do | |działek sąsiednich to jest graniczących z terenem objętym wnioskiem oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą, na której | |wyznaczono obszar analizowany. | |W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. | |Skarga zasługuje na uwzględnienie. | |Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów | |administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. | |Dz.U. 2012 poz. 270 – dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę | |zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolę prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. | |Jednocześnie, zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną | |podstawą prawną. | |Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do | |realizacji na działkach nr ewid. [...]i [...], polegającej na nadbudowie pawilonu handlowego. Inwestycja ta została zakwestionowana przez właścicieli sąsiedniej | |nieruchomości – działek o numerze ewid. [...] i [...]przy ul. K. [...]. Skarżący podnoszą, że planowana nadbudowa wpłynie negatywnie na doświetlenie i przewietrzanie | |ich nieruchomości. | |W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem | |uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, | |z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów | |prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji Kolegium zaskarżonej w tej sprawie ograniczyło się jedynie do powołania przepisów prawnych stanowiących podstawę | |rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy oraz do powtórzenia ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji nie przeprowadzono| |analizy materiału dowodowego, co w tym przypadku było, konieczne z uwagi na brak zawarcia takiej analizy w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem| |należy, iż organ I instancji ustala warunki i wymagania jakie planowana inwestycja powinna w oparciu o sporządzoną na potrzeby postępowania analizę funkcji oraz | |cech zagospodarowania terenu, której wynik w rozpatrywanym przypadku załączono do decyzji pierwszoinstancyjnej (załącznik opisowy), lecz w uzasadnieniu decyzji | |nie przeprowadzono oceny tej analizy oraz jej wyników. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej| |decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 | |k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest do | |ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art.| |80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne | |orzeczenie. | |Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie | |bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału | |dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. | |Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do | |dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie | |ograniczają - jak w niniejszej sprawie - prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym | |wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak | |ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy | |jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś | |decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do | |uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów | |Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA | |497/88, publ. ONSA 1989, Nr 2, poz. 68). | |W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wymogów tych nie dochowano, nie doszło bowiem do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania| |decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium | |Odwoławczego wyjaśnienia, czy i z jakich względów przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza w świetle | |przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do | |stwierdzenia, że z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że planowana zabudowa kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania | |zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W | |ocenie Sądu takie wyjaśnienia organu odwoławczego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są | |dalece niewyczerpujące. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy | |badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nadbudowa powinna odpowiadać charakterystyce | |urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności | |wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012| |r. II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Do ustalenia zatem, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym, można dojść jedynie w | |wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej. To bowiem w oparciu o nią ustala się, czy konkretne, proponowane przez inwestora cechy, parametry, gabaryty i | |wskaźniki zabudowy są do pogodzenia z charakterystyką istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Ocenie tej rozpatrujący sprawę organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu | |decyzji, czego w rozpatrywanym przypadku nie uczyniono. Zważywszy na argumenty przytoczone przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji, obowiązkiem| |Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżących, ale również rozwinięcie argumentacji organu I | |instancji zgodnie z wskazanymi powyżej zasadami. Za niewystarczające uznać bowiem należy przytoczenie przez organ II instancji treści przepisów regulujących | |zasady ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez ich jakiegokolwiek odniesienia do realiów rozpatrywanej sprawy, z czym mamy do czynienia w | |rozpatrywanym przypadku. | |Kolegium nie odniosło się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu. O ile należy podzielić stanowisko tego organu, że konkretyzacja samej zabudowy, w tym | |pod względem zacienienia sąsiednich działek, nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, to jednak należy mieć na uwadze, że w obszarze analizowanym występuje | |zabudowa o funkcji zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, a także funkcji usługowej – budynki usługowe są w formie ciągu przy ul. K. jedno lub dwu | |kondygnacyjne. Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy wzbudza | |wątpliwości. Obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół planowanej inwestycji. Z jednej strony granice wyznaczono w odległości | |trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a z drugiej jej siedmiokrotność. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia | |przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Przy wyznaczaniu granic | |obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego| |w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji,| |cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Nadto działka | |stanowiąca teren inwestycji uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, jednak brak w aktach administracyjnych tego dokumentu. Poza tym o ile analiza i | |projekt decyzji sporządzony został przez architekta, o tyle brak w aktach zaświadczenia architekta o przynależności do konkretnej Izby Architektów. | |Odnośnie zarzutów skarżących dotyczących ograniczeń wynikających z korzystania z nieruchomości to należy podzielić stanowisko Kolegium, że kwestia ta, jak i | |problem poszanowania interesów właścicieli sąsiednich działek oceniana będzie dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na | |budowę, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Na tym etapie badany będzie również stan techniczny budynku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie| |pierwszy etap procesu inwestycyjnego, a samo rozstrzygnięcie jest jedynie informacją o zabudowie, jaka może być zlokalizowana na danym terenie. | |Rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest ponownie ją rozpoznać, a następnie wydać decyzję uwzględniając wynikające z niniejszego | |uzasadnienia wskazania co do jej wymogów. | |Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. | |W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. | |Orzekając o kosztach w punkcie3 wyroku, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. |