IV SA/Po 648/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lesznie na uchwałę Rady Miejskiej Rydzyny z dnia 28 czerwca 2011 r. nr IX/81/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Lesznie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr IX/81/2011 Rady Miejskiej Rydzyny z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Prokurator zaskarżył uchwałę w całości zarzucając jej istotne naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; zwanej dalej "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia. Wskazał również, że z pisma Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rydzynie z dnia 22 maja 2017 r. nr MGOPS.060.29.2017 wynika, iż zaskarżona uchwała nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Powyższe w ocenie Prokuratora nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa bowiem zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie. Jak zaznaczył Prokurator uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Prokuratora w przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator przyznał, że większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W rozdziale II § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Burmistrz Miasta i Gminy Rydzyna w drodze zarządzenia. W skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej: 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia: 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Powyższy zapis załącznika do uchwały zdaniem Prokuratora jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta i Gminy (sądy, prokuratura, policja). Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Dalej Prokurator zaznaczył, ze upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego, nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie jednostki samorządu terytorialnego i wywołujących określone skutki prawne. Będąc aktem prawa miejscowego zaskarżona uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 3 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to zdaniem Prokuratora uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Rydzyny winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej wbrew twierdzeniom Prokuratora zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Została podjęta jako akt kierownictwa wewnętrznego, a więc ma status przepisu wewnętrznego. Zaskarżona uchwała nie odnosi się wprost do społeczności lokalnej Gminy Rydzyna, a więc nie ona jest jej adresatem. Jako typowy akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wewnątrz konkretnego układu organizacyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy jedynie Burmistrza, Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz członków Zespołu Interdyscyplinarnego, a co do przedmiotu regulacji obejmuje w sposób szczegółowy konkretne kwestie związane z realizacją ustawowo powierzonych im czynności. Tak więc, zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie normy o charakterze wewnętrznym określającym jedynie organizację i pracę Zespołu Interdyscyplinarnego. Regulacje, które znalazły się w jej treści w żadnym razie nie ingerują w prawa i obowiązki mieszkańców Gminy Rydzyna, gdyż uregulowania w niej zawarte dotyczą kwestii organizacyjnych w Gminie. Dalej Rada Miejska wskazała, że zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 i 2 u.g.n. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro minął już rok od daty podjęcia zaskarżonej uchwały i nie stanowi ona aktu prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzorczemu, to w ocenie Rady Miejskiej za chybiony należy uznać wniosek Prokuratora dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera zaskarżona uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej Rydzyny zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 3 Rada Miejska ustaliła skład Zespołu, w § 4 ust. 1 i 2 sposób jego powoływania. Przywołane zapisy zaskarżonej uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta wbrew stanowisku prezentowemu w odpowiedzi na skargę jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z powyższego wynika, że bez znaczenia dla wydanego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia pozostaje przywołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.