IV SA/Po 654/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej tez jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania R. S., uchyliło decyzję Zastępcy Dyrektora MOPR, nazwaną "informacją", z [...] kwietnia 2018 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. R. S. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w L. z wnioskiem o dofinansowanie ze środków PFRON pobytu na turnusie rehabilitacyjnym. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Zastępca Dyrektora MOPR w L. sporządził i przesłał Wnioskodawcy informację o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku. W jej uzasadnieniu powołał się na zarządzenie nr [...] Dyrektora MOPR z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości dofinansowania i zasad rozpatrywania wniosków do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. oraz § 5 ust. 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694 ze zm. dalej jako "rozporządzenie MPiPS"), wskazując, że osoby z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (jak Wnioskodawca) otrzymują dofinansowanie, jeśli nie otrzymały go po 2006 r. Natomiast Wnioskodawca otrzymał dofinansowanie do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w 2015 r. Od powyższej informacji odwołanie złożył R. S., podnosząc, iż jego sprawa powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, tymczasem organ wydał mu "Informację", nie zawierającą pouczenia o przysługującym odwołaniu. Ponadto Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie procedury administracyjnej, przewlekłość postępowania, naruszenie jego prawa – jako strony – do czynnego udziału w postępowaniu. Wydając zaskarżoną decyzję, SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż "informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie", o której mowa w § 5 ust. 15 rozporządzenia MPiPS, przybiera formę decyzji administracyjnej, zatem pismo nazwane "Informacją" traktuje ono jak decyzję administracyjną. SKO wyjaśniło, że pismo to jest skierowane do strony, sporządzone i podpisane przez uprawnioną osobę (Zastępca Dyrektora MOPR), zawiera datę wydania, przytoczenie podstaw prawnych, uzasadnienie i rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania do pobytu osoby niepełnosprawnej na turnusie rehabilitacyjnym ma formę decyzyjną, to oznacza, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Już choćby z tego powodu konieczne jest – zdaniem SKO – uchylenie zaskarżonej decyzji ("Informacji") w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dalszej części uzasadnienie organ odwoławczy, po przytoczeniu odnośnych przepisów prawa i powołując się na orzecznictwo, wskazał, że przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia MPiPS nie daje organom administracji przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie. Mając powyższe na względzie SKO wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, kierując się wskazanymi przepisami prawa materialnego. Weźmie przy tym pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności Wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez Wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględni – zgodnie z § 5 ust. 11 rozporządzenia – na korzyść Wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Sprzeciw od opisanej decyzji SKO – w części dotyczącej jej uzasadnienia – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. S., domagając się stwierdzenia, czy doszło do naruszenia i do nadużycia przez organ I instancji (MOPR w L. ) przepisów prawa materialnego, polegającego na biurokratycznym, opieszałym i przewlekłym załatwieniu sprawy. W ocenie Skarżącego, SKO powinno w uzasadnieniu stwierdzić, że organ (MOPR) nadużył i naruszył art. 35 § 1–3 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 8 rozporządzenia MPiPS oraz powinno przesądzić, czy załatwienie sprawy nastąpiło w sposób biurokratyczny, opieszały i przewlekły. Ponadto Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy winien zarządzić wyjaśnienie przyczyn nieterminowego załatwienia sprawy oraz ustalenie osób za to odpowiedzialnych. Poza tym, zdaniem Skarżącego, decyzja SKO jest "dwuznaczna" z uwagi na okoliczność, iż raz organ ten "informację" traktuje jak decyzję, a raz jak pismo. W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując, że Skarżący nie składał ponaglenia i z tego powodów nie było możliwości zastosowania środków przewidzianych w art. 37 k.p.a. Ponadto organ wyjaśnił, że nie ma żadnej dwuznaczności w brzmieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. SKO podało, iż po przekazaniu sprawy organowi I instancji, ten wydał decyzję odmowną z [...] czerwca 2018 r., która została uchylona decyzją SKO z [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1, § 2 i § 2a ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem m.in. zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, ustrojowego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym lub mogącym wpłynąć na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Zastępcy Dyrektora MOPR (nazwaną "informacją") z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W tym miejscu trzeba podkreślić, że "informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie" – jak słusznie zauważyło SKO – przybiera formę decyzji administracyjnej (por. uchwała 7 sędziów NSA z 24.05.2012 r., II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 62; wyrok WSA z 22.01.2015 r., IV SA/Po 1014/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Wobec powyższego SKO prawidłowo uznało, że inkryminowane pismo nazwane "informacją" należy traktować jak decyzję administracyjną. Tym bardziej, że pismo to zawiera niezbędne elementy decyzji, tj. oznaczenie organu (Dyrektor MOPR w L.), adresata (skierowane jest do Wnioskodawcy), treść rozstrzygnięcia (negatywne załatwienie wniosku) oraz podpis uprawnionej osoby (Zastępcy Dyrektora MOPR), a ponadto datę wydania, przytoczenie podstaw prawnych i uzasadnienie. Wobec tego nie ulega wątpliwości, iż analizowana "informacja" z [...] kwietnia 2018 r. o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie zawiera wszystkie elementy decyzji, co pozwoliło organowi odwoławczemu na dokonanie jej kontroli. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi, że SKO raz ww. "informację" traktuje jako "decyzję", a raz jako "pismo", wskazać należy, że organ odwoławczy jednoznacznie przesądził, iż informacja ta stanowi decyzję i tak ją należy traktować. Z powyższych względów zarzut Skarżącego uznać należało za niezasadny. Przechodząc natomiast do oceny decyzji organu odwoławczego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej – a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami, natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku (odpowiednio: orzeczonej odmowy przyznania uprawnienia lub świadczenia). Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3001/17, CBOSA). Nie ma podstaw prawnych, aby sąd kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Jak z powyższego wynika, kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpatrywania sprzeciwu od decyzji ma charakter formalny i służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle cytowanego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim przypadku, aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż SKO prawidłowo uznało, że w tej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji oraz do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – tj. do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do pierwszej części rozstrzygnięcia SKO – tj. do uchylenia odmownego orzeczenia Dyrektora MOPR – należy stwierdzić, że konieczność wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego wynikała już z faktu, iż organ I instancji nie nadał jemu wymaganej formy, właściwej dla decyzji administracyjnej, lecz przybrał w szatę zwykłej "informacji", sporządzonej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które spełniałoby wymagania przewidziane w Kodeksie postepowania administracyjnego. Jeśli zaś idzie o drugą część rozstrzygnięcia SKO – tj. o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – godzi się zauważyć, że czynności wyjaśniające podjęte przez organ I instancji miały, jak wynika z treści sporządzonej przezeń "informacji", charakter w istocie szczątkowy. Ograniczały się bowiem tylko do ustalenia, że Skarżący uzyskał pomoc (dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego) w 2015 r. Mając zaś na względzie znajdujące zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego – zarówno ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, z późn. zm.), jak i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MPiPS") – obszernie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trzeba podzielić stanowisko SKO, że wynikające z tych przepisów przesłanki przyznania wnioskowanego dofinansowania nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione ani rozważone. To z kolei oznacza, że postępowanie wyjaśniające powinno zostać przeprowadzone jeśli nie w całości, to przynajmniej w znacznej części, mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Ponadto należy mieć na uwadze treść § 6 ust. 3 rozporządzenia MPiPS, który stanowi, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Jest zaś poza sporem, że to organ I instancji posiada wiedzę na temat swojej sytuacji finansowej, a nie organ II instancji. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zasadnie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję ("informację") organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi – które zasadniczo dotyczyły przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji – należy wyjaśnić, że tego rodzaju zarzuty nie mogą być przedmiotem skargi na decyzję administracyjną (przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani sprzeciwu od decyzji (art. 3 § 2a oraz art. 64a i nast. p.p.s.a.), lecz odrębnego rodzaju skargi, i to wnoszonej w szczególnym trybie. Chodzi mianowicie o skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli strona uważa, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ma prawo wnieść ponaglenie do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość do wojewódzkiego sądu administracyjnego. I to właśnie w ramach rozpatrywania takiej skargi, sąd administracyjny jest władny badać, czy w postepowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia przepisom art. 35 k.p.a. Tymczasem wniesione przez R. S. pismo z [...] czerwca 2018 r. inicjujące niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stanowiło bez wątpienia sprzeciw od decyzji – wynika to expressis verbis już z pierwszego zdania tego pisma – a nie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto, jak słusznie zauważyło SKO, skarżący nie wystąpił uprzednio z ponagleniem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.