IV SA/Po 670/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 47/14 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z oczywistością braku legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już z treści samego wniosku, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wznowienie postępowania co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym zgodnie z podstawowymi zasadami procesowymi, w tym również przy udziale wnioskującego. Ponadto Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, że ustalając krąg stron postępowania rozgraniczeniowego należy odwoływać się do definicji ogólnej strony, ponieważ ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193. poz. 1287 ze zm.) nie zawiera samoistnej definicji strony. Z powyższych względów stosownie do art. 28 Kpa status strony we wznowionym postępowaniu w sprawach dotyczących podziału nieruchomości przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka). Sąd wyjaśnił, iż wbrew stanowisku organów w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją gdy już z samego wniosku w sposób oczywisty wynika brak legitymacji strony skarżącej do żądania wznowienia postępowania, która we wniosku powoływała się m.in. na tytuł własności do działki nr [...]. Wobec tego organ przed rozpoznaniem takiego wniosku zobowiązany był do ustalenia, kto faktycznie jest właścicielem ww. działki. Tym samym uznać należy, że ustalenie braku interesu prawnego strony skarżącej wymagał od organu przeprowadzenia postępowania, co winno nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Sąd w wyroku tym nakazał organowi aby rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane uzasadnieniu, po ustaleniu czy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w zakreślonym terminie (biorąc pod uwagę wyrok wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 75/13), wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Następnie we wznowionym postępowaniu organ winien podjąć czynności mające na celu ustalenie czy skarżącej w świetle jej twierdzeń przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. Następnie adekwatnie do poczynionych ustaleń organ winnien wydać stosowne orzeczenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wójt Gminy M. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wójt Gminy M. odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] W uzasadnianiu organ wskazał, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczącego działki nr [...] będącej własnością P. W. rozgraniczeniu podlegały nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa PKP (działka nr [...]), A. A. (działka nr [...]), T. D. (działka nr [...]) i Gminy M. (działki nr [...]). W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie legitymuje się, zdaniem organu I instancji, jakimkolwiek prawem rzeczowym do którejkolwiek ze wskazanych działek i tym samym nie może być zaliczona do kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego. Stronami tego postępowania są, w ocenie organu I instancji, jedynie właściciele nieruchomości, których granice były ustalane. Natomiast nieruchomość, której właścicielką jest wnioskodawczyni (działka nr [...]) położona jest po przeciwległej stronie rozgraniczonych działek i nie podlegała rozgraniczeniu w postępowaniu rozgraniczeniowemu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że naruszono jej stan posiadania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta wnioskiem o uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania decyzja Wójta Gminy M. wydana została na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W myśl art. 30 ust. 1 ww. ustawy wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W postępowaniu rozgraniczeniowym należy odwoływać się do przytoczonego wyżej art. 28 Kpa, ponieważ przepisy ww. ustawy nie zawierają autonomicznej wobec tego przepisu definicji strony. W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości min. użytkowanie, służebność, hipoteka (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280). Kolegium podniosło, iż wnioskodawczyni nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia, którymi są w niniejszej sprawie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...]. Zaś wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się po przeciwległej stronie ulicy, co nieruchomości rozgraniczane. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie nie można wskazać normy prawa administracyjnego, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, a co za tym idzie należy stwierdzić, że nie jest ona stroną postępowania i nie była uprawniona do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego o uchylenie tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. podnosząc, że droga [...] fizycznie nie istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie istotne jest, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 47/14 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Z uwagi na powyższe zarówno organ administracji publicznej ponownie rozstrzygający sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną wyrażoną w powołanym powyżej wyroku. Zatem wskazać należy, iż w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu nakazał aby organ rozpoznając sprawę ponownie ustalił czy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w zakreślonym terminie (biorąc pod uwagę wyrok wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 75/13). Jeżeli podanie zostało wniesione w terminie winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Następnie we wznowionym postępowaniu organ winien podjąć czynności mające na celu ustalenie czy skarżącej w świetle jej twierdzeń przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., a następnie adekwatnie do poczynionych ustaleń wydać stosowne orzeczenie. Organ stosownie do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie i dokonał następnie oceny czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dokonując oceny czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazać należy, że w wyroku z dnia [...] lipca 2014 r., którym były związane organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ustalając krąg stron postępowania rozgraniczeniowego należy odwoływać się do definicji ogólnej strony, ponieważ ustawa z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193. poz. 1287 ze zm.) nie zawiera samoistnej definicji strony. Z powyższych względów stosownie do art. 28 Kpa status strony we wznowionym postępowaniu w sprawach dotyczących podziału nieruchomości przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Sąd podkreślił, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka) (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stanowisko zawarte w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. należy uznać, iż odpowiada ona przepisom prawa. Organy, w świetle powyższego i wobec dokonanych ustaleń, prawidłowo uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, a co za tym idzie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczącego działki nr [...] będącej własnością P. W. rozgraniczeniu podlegały nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa PKP (działka nr [...]), A. A. (działka nr [...]), T. D. (działka nr [...]) i Gminy M. (działki nr [...]). Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do ww. nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się po przeciwległej stronie ulicy (działka nr [...]), co nieruchomości rozgraniczane. Natomiast okoliczność podnoszona przez skarżącą, iż droga na działce [...] fizycznie nie istnienie nie ma w sprawie znaczenia. Istotna jest okoliczność, iż w dniu wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości skarżąca nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia. Z powyższych względów organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania i nie była ona uprawniona do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego o uchylenie tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.