IV SA/Po 670/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. R., J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżących D. R., J. R. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. znak [...] nr [...] i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na żłobek ( w tym parter budynku w celach legalizacyjnych), na działce o oznaczeniu geodezyjnym : dz.[...], ark. 10, obręb K., w P., przy ul. [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] kwietnia 2017r I. M. (k. 1 akt adm.) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na żłobek, do realizacji na działce o oznaczeniu geodezyjnym: dz.[...], ark. 10, obręb K., w P.. W dniu [...] czerwca 2017r. J. i D. R. (sąsiedzi Wnioskodawczyni) zgłosili zastrzeżenia do planowanej zmiany funkcji mieszkalnej na funkcję żłobka, jako uciążliwej z powodu hałasu. W piśmie podniesiono, że działający już od 2 lat żłobek stanowi dla nich znaczną uciążliwość. J. i D. R. podnieśli, że ul. [...] to wąska ulica, bez wyjazdu, na której nie ma parkingu, a w obszarze w którym jest położona znajduje się – wyłącznie – zabudowa mieszkalna jednorodzinna, tak właśnie użytkowana (k. 51 akt adm.). W toku postępowania dnia [...] sierpnia 2017r mgr inż. arch. T. T.- M. członek WOIA RP nr [...], sporządziła analizę urbanistyczną stwierdzając, że "planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji mieszkalnej jednorodzinnej występującej w analizowanym obszarze na każdej z działek. Brak jest w analizowanym obszarze działki o funkcji usługowej (k.116- 128 akt adm.). Na podstawie tej analizy Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017r odmówił ustalenia warunków zabudowy, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując brak kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (k. 163 akt adm.). W przewidzianym prawem terminie odwołanie wniosła Wnioskodawczyni domagając się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i zarzucając, że w istocie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. W odwołaniu podniesiono, że już 20m poza zakresem obszaru analizowanego znajdują się działki w całości usługowe (ul. Majakowskiego 316 i 318) na których funkcjonuje sklep z elektronarzędziami i sklep meblowy. Wyjaśniono też, że żłobek jest dofinansowywany przez Urząd Miasta P., a jego funkcjonowanie jest ściśle związane z potrzebami mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. znak [...] nr [...] i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na żłobek ( w tym parter budynku w celach legalizacyjnych), na działce o oznaczeniu geodezyjnym : dz.[...], ark. 10, obręb K., w P., przy ul. [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Kolegium, rozstrzygnięcie wydano po sporządzeniu drugiej analizy urbanistycznej, przez mgr inż. arch. M. M. (k. 37 akt adm. Organu II instancji). W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy spełnia warunki ustalania zasad tzw. dobrego sąsiedztwa. Warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób nieuprawniony rozszerzająco zinterpretował zapis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stwierdzono, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda funkcja, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium wskazało, że ustalono, że w obszarze objętym analizą występuje dominująca funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej uzupełnianej zabudową gospodarczo-garażową oraz na dz. nr [...] niewielką funkcją usługową – gabinetem stomatologicznym (k.209 akt adm. Organu II instancji). W przewidzianym prawem terminie skargę na decyzję Kolegium wnieśli D. R. i J. R.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący nie zgadzają się z treścią decyzji Kolegium, a organ dokonując ustalenia warunków zabudowy całkowicie pominął obowiązek dokonania oceny, co do zapewnienia ochrony przed hałasem i drganiami. Podkreślono też, że w żaden sposób nie zbadano możliwości usytuowania na działce miejsc postojowych. W ocenie Skarżących w sprawie nie zostały spełnione warunki ustawowe i nie ma możliwości zapewnienia parkingu dla żłobka w obrębie działki objętej wnioskiem, a wnioskodawca nie przedstawił żadnej umowy, która wskazywałaby na możliwość korzystania w tym zakresie z innej nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik Skarżących wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wyjaśniło w istocie dlaczego jednej analizie dało wiarę, a drugiej analizie tej wiary odmówiono. Ponadto podkreślono, że z treści uzasadnienia w zasadzie w ogóle nie wynika, na podstawie jakich ustaleń i wniosków Kolegium ustaliło warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Skarżący kwestionowali ustalenie, jakoby w obszarze analizowanym znajdowała się jakakolwiek działalność usługowa, w tym również gabinet stomatologiczny. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 2003 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak trzeba, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Analiza akt sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Analiza akt sprawy oraz argumentów podniesionych w skardze, jak również w toku postępowania wskazuje, bowiem że stan faktyczny niniejszej sprawy nie został wyjaśniony w sposób prawem wymagany, a w konsekwencji wydanie decyzji przez organy obydwu instancji było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Przystępując zatem do omówienia wad zaskarżonej decyzji, wydanej przez Kolegium, należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy wskazanymi załącznikami do tej decyzji są: "wyniki analizy urbanistycznej oraz załącznik graficzny w postaci mapy -karta akt 162" (k.213 v. akt adm. II instancji). Koncentrując się zatem w pierwszej kolejności na Analizie funkcji z dnia [...] marca 2018 r. stanowiącej załącznik do decyzji Kolegium (k.214 akt adm. organu II instancji), należy zwrócić uwagę, że wskazana jako jej autorka (dokument ten nie został, bowiem podpisany) mgr inż. arch. M. M., wskazała, że do analizy przyjęła obszar analizowany; "zgodnie z ustawą – patrz załącznik graficzny tom V str. 123 akt" – (pkt I wskazanej Analizy z [...] marca 2018 r. – k. 215 akt adm. organu II instancji). W tym miejscu należy zauważyć, że przedłożone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta składają się z 2 tomów. Na karcie 123 akt adm. niniejszej sprawy znajduje się załącznik graficzny do Analizy sporządzonej [...] sierpnia 2017 r. (na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego), przez mgr inż. arch. T. T. – M. . Analiza tego załącznika graficznego (na k.123 akt adm.) wskazuje, że został on sporządzony na mapie w skali 1:500. Taka, bowiem skala widnieje w dolnym prawym narożniku tego załącznika, pod częściowo odklejoną naklejką "Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]". Jeżeli zatem załącznik graficzny do Analizy z [...] sierpnia 2017 r. został sporządzony na mapie w skali 1:500, to oznacza to, że jednemu centymetrowi na tej mapie odpowiada 5m. W okolicznościach badanej sprawy jest to dość istotne zważywszy na fakt, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 12, 5 m. To z kolei, bowiem oznacza, że w badanej sprawie zachodziła konieczność uwzględnienia treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. na podstawie którego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z takiego unormowania wynika, iż ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. (A. Plucińska-Filipowicz, wyd/el2011). Obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. ustalono zatem minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z przepisów wynika też, że określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż dokonując analizy należy wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej jednak niż 50 m - liczonej od granic tej działki. Podobne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, Lex nr 486229). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że jakkolwiek w części tekstowej Analizy z [...] sierpnia 2017 r. (k.116 in. akt adm.) zadeklarowano, że obszar analizowany został wyznaczony z uwzględnieniem obowiązujących uregulowań i w badanej sprawie wyznaczono go w promieniu 50m (k. 117 akt adm.) od granic działki objętej wnioskiem, to analiza załącznika graficznego na k.123 akt adm. na którą powołuje się również autorka Analizy z [...] marca 2018 r. (sporządzonej na zlecenie Kolegium), wskazuje że tak jednak nie jest. Należy zauważyć, że obszar objęty analizą w obrębie ulicy [...], w nieuprawniony sposób wykluczył z analizy m.in. działki nr [...]. Linia graniczna obszaru analizowanego w tym rejonie oddalona jest od granic działki nr [...] w odległości około 8,5 cm, podczas gdy z uwagi na skalę mapy na której obszar ten wytyczono (1:500), odległość ta w każdym kierunku, od każdej z granic działki objętej wnioskiem, powinna wynosić 10 cm. Nie tylko jednak we wskazanym rejonie granice obszaru zlokalizowano w niedostatecznej odległości, ale ma to miejsce również w przypadku pozostałych granic tego terenu. Kopia tej samej mapy, z tak samo wytyczonym obszarem analizowanym, stanowi załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej na k. 162 akt adm., który Kolegium powołało w zaskarżonej decyzji jako załącznik własny (k.213 akt adm. II instancji). Podkreślić należy, że mgr. inż. arch. T. T. – M. w sporządzonej na potrzeby postępowania przed organem I instancji Analizie z [...] sierpnia 2017 r. jednoznacznie wskazała, że w wyznaczonym przez nią obszarze znajdują się działki przy ul. [...] do 17, 2 do 18 i W. 26 do 34. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie uwzględniono wskazanych przez Sąd działek, które z całą pewnością analizą prawidłowo przeprowadzoną winny zostać objęte. W żaden sposób nie ustosunkowano się do tej kwestii na żadnym etapie postępowania odwoławczego, akceptując w istocie ustalenia organu I instancji, co do obszaru analizowanego. Wątpliwości wywołuje także część tekstowa Analizy z [...] marca 2018 r. Sąd zauważa bowiem, że dokument ten jest nieczytelny i niejasny, z uwagi na odesłania do wskazanych w niej kart akt. Należy jedynie domniemywać, że wskazany w pkt. I Analizy z 2018 r. załącznik graficzny, jest załącznikiem znajdującym się w aktach administracyjnych badanej sprawy. Jak wyjaśniono na wstępie, Analiza z [...] marca 2018 r. wskazuje, że chodzi o str. 123 tomu V akt. Tymczasem przekazane Sądowi akta składają się z 2 tomów, i okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dokumentację obejmującą wyłącznie te dwa tomy. Ponadto należy zauważyć, że w Analizie z [...] marca 2018 r. nie wskazano wyraźnie, na podstawie jakich danych poczyniono zawarte w niej ustalenia. Wskazano jedynie, że obszar analizowany wyznaczono w obszarze 50m. Podano też, że stan faktyczny działki jest zgodny z mapą i dokumentacją fotograficzną na k.72 akt sprawy. Ponownie sporządzając Analizę (z 2018 r.) nie poczyniono zatem żadnych własnych ustaleń. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy nie jest zrozumiały cel dla którego sporządzono dokument opisany jako Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2018 r.(k. 214 akt adm. organu II instancji), skoro - jak wskazano w tej Analizie - wykorzystano w niej, zestawienia porównawcze parametrów zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze wykonane w Analizie z 2017 r. których autorką jest mgr inż. arch. T. T.- M. – strona 116-122 akt oraz załącznik graficzny (k. 219 akt adm. organu II instancji). Sąd w tym miejscu wskazuje, że błąd na k. 219 akt adm., w nazwisku osoby, która opracowała wskazany załącznik graficzny sprostowano następnie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] czerwca 2018 r.(k. 66 akt adm. II instancji). Jedynym ustaleniem, które różni obydwie analizy jest informacja na temat występowania w obszarze analizowanym funkcji usług. Należy, bowiem zauważyć, że w Analizie z 2017 r. stwierdzono, że "brak jest w analizowanym obszarze działki o funkcji usługowej" (k. 121 akt adm.). Sąd dostrzega przy tym, że na załączniku graficznym do tej Analizy, na k.123 akt adm., na działce [...] położonej przy ul. [...] widnieje oznaczenie symbolami "MN+U". Również na k. 118 akt adm. znajduje się zapis "funkcję usługową mamy jedynie przy ul. [...] (gabinet stomatologiczny). W Analizie z 2018 r. wskazano na występowanie na działce nr [...] niewielkiej działalności usługowej – gabinetu stomatologicznego (k. 216 akt adm.) Niezależnie jednak od powyższego, w Analizie z [...] marca 2018 r., wskazano, że w całości przyjęto ustalenia przedstawione w Analizie z [...] sierpnia 2017 r. Należy zauważyć, że zarówno wskazana jako autor Analizy z 2018 r. mgr inż. arch. M. M., jak i Kolegium powołując się wprost na ustalenia Analizy z 2017 r., w żaden sposób nie odnieśli się do wewnętrznej sprzeczności ustaleń tej analizy. Uchybienie to ma tym większe znaczenie, że to właśnie kwestia występowania, bądź braku - jakiejkolwiek - funkcji usługowej w obszarze analizowanym stanowi zasadnicze zagadnienie badanej sprawy. Podkreślić należy, że analiza akt sprawy nie wskazuje również, aby Kolegium czyniło w ogóle w tym zakresie jakiekolwiek własne ustalenia. Dlatego rację mają Skarżący, że w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się dwa przeciwstawne ustalenia dotyczące tej samej okoliczności (występowania funkcji usług), to brak wyjaśnień ze strony organu, którym dowodom dał wiarę, a którym jej odmówił – i dlaczego tak się stało, stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.) i to w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy, bowiem zauważyć, że Skarżący – co podnosili z resztą na rozprawie – nie rozumieją motywów rozstrzygnięcia Kolegium i w konsekwencji zostali pozbawieni możliwości polemiki z nimi. Wobec wadliwego wytyczenia obszaru analizowanego, Sąd nie można przesądzić jaką funkcję pełni położona – w prawidłowo wytyczonym – obszarze analizowanym zabudowa. Teren analizowany wyznaczono bowiem wadliwie. Należy zauważyć, że prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego jest fundamentem postępowania w sprawie warunków zabudowy. W przypadku wadliwego wytyczenia tego obszaru, nie można przesądzać o dopuszczalności określonego sposobu użytkowania, bądź go wykluczać. Dlatego też Sąd sprawę niniejszą rozpoznający nie przesądza tej kwestii w niniejszej sprawie. Jeżeli jednak w następstwie prawidłowo przeprowadzonej analizy potwierdzi się, że na obszarze analizowanym (prawidłowo wytyczonym) występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale też uzupełniająca funkcja usługowa, to przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy należy uwzględnić, że pojęcie "funkcji usługowej" obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest więc prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". A tak w istocie postąpiono w niniejszej sprawie. Tymczasem, w znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa (por. wyrok NSA z 03 marca 2008 r. (II OSK 134/07, wyrok WSA z dnia 02 października 2014 r. sygn. IV SA/Po 496/14). W okolicznościach badanej sprawy Kolegium uznało, że kontynuacji funkcji dowodzi fakt, że na (wadliwie wytyczonym) obszarze analizowanym, znajduje się jeden gabinet stomatologiczny. Należy jednak zauważyć, że nie wskazano jak znacznych rozmiarów jest to działalność. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że z natury rzeczy świadczenie usług stomatologicznych ma miejsce wyłącznie wewnątrz budynku. Z akt sprawy nie wynikają też żadne dodatkowe informacje w tym zakresie, jak np. czy jest to działalność świadczona codziennie, czy tylko w wybrany dzień tygodnia przez kilka godzin. Oceniając kontynuację funkcji - w przypadku gdy kontynuacji funkcji organ upatruje w jednej tylko działce - należałoby te dane ustalić i zweryfikować z zadeklarowanym w żądaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy sposobem użytkowania. Tego jednak nie uczyniono stawiając a priori znak równości pomiędzy "niewielką funkcją usługową" prowadzoną w gabinecie stomatologicznym, a żłobkiem. Należy zauważyć też, że Skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. podnosili, że w analizowanej okolicy znajdują się - wyłącznie - domy mieszkalne i są one - wyłącznie - w ten sposób użytkowane. W tym kontekście dokładnego wyjaśnienia wymagała więc okoliczność, występowania funkcji usług w obszarze objętym analizą. Tym bardziej że w Analizie z 2017 r., zapewne z konkretnych względów, pomimo ustalenia faktu prowadzenia gabinetu stomatologicznego przy ul. [...], wskazano, że w obszarze analizowanym nie występuje działalność usługowa. Ustaleń tych jednak nie zweryfikowano i nie wyjaśniono w żaden sposób. W następnej kolejności należy wskazać, że w aktach nie znajduje się dokument, który potwierdzałby uprawnienia mgr inż. Arch. M. M., a ona sama załączonej przez Kolegium Analizy z [...] marca 2018 r. nie podpisała. Finalnie należy też wskazać na wewnętrzną sprzeczność decyzji Kolegium, które wśród załączników do decyzji wymieniło załącznik graficzny w postaci mapy (k. 162 - jest to załącznik do uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej). Natomiast jednocześnie do decyzji Kolegium załączono kserokopię mapy, bez wytyczonego obszaru analizowanego, opisaną odręcznie jako "załącznik do decyzji SKO.GP. 4000.1339.17 (k.222 akt adm. organu II instancji). Nie jest zatem jasne, który z dokumentów miał stanowić - wedle intencji Kolegium - wymagany prawem załącznik graficzny do decyzji, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że w zasadniczej mierze dotyczą one naruszenia Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, które nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast w kontekście doświadczanej już, wedle deklaracji Skarżących. uciążliwości ze strony funkcjonującego żłobka, należy wskazać, że odrębną kwestią jest zgodny z prawem sposób korzystania z nieruchomości, a czym innym dążenie do zalegalizowania sposobu użytkowania budynku, którego dotyczyło prowadzone postępowanie. W toku tego postępowania organy mogły bowiem wyłącznie badać deklarowane zamiary Wnioskodawczyni. Reasumując, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem § 3 rozporządzenia z 2003 r, a także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a – co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji na podstawie analizy przeprowadzonej w oparciu o prawidłowo wytyczony obszar analizowany i z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.