IV SA/Po 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. R. i S. R. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska JH Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 kpa w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym budowy – bez wymaganego pozwolenia na budowę – lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne W uzasadnieniu wskazano, że dnia [...] maja 2009 r. wpłynęło zażalenie T. K. pełnomocnika B. K. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakazującego B. K. przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia, dotyczących budowy – bez wymaganego pozwolenia na budowę – lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Wnoszący zażalenie poinformował, że w styczniu 2009 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. budowy i jest on w trakcie realizacji. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. - II SA/Po 685/08, w którym Sąd stwierdził, że zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie przez właściwy organ złożonego przez inwestora wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należało, zdaniem PINB, stwierdzić w odniesieniu do owej sprawy, że wydanie bądź odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Gminy [...] (dalej Burmistrz) będzie miała pierwszorzędne znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania przez PINB. Charakter zagadnienia wstępnego należy przypisać rozpatrywanemu wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i dlatego konieczne jest zawieszenie z urzędu owego postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 kpa; k. 130 t. 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. D. R. i S. R. wnieśli zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2009 r. podnosząc, że zawieszenie postępowania nie znajduje uzasadnienia i z nieznanych Im przyczyn w sposób niepotrzebny zmierza do przewlekania postępowania. T. K. budując dom w zabudowie bliźniaczej posługiwał się sfałszowanymi dokumentami, a złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niezgodny ze stanem faktycznym budynku znajdującego się [...] (k. 143-142 t. 2 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2009 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 kpa utrzymał postanowienie z [...] czerwca 2009 r. w mocy (k. 151 t. 2 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwu segmentów (zabudowa bliźniacza) budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] zostało wszczęte przez PINB z uwagi na stwierdzenie istotnych odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową prawego segmentu przedmiotowego budynku, przez co "zalegalizowane" zostały roboty budowlane związane z budową tego segmentu. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja o tej samej treści została wydana również przez PINB w stosunku do lewego segmentu budynku mieszkalnego (decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r.). Jednakże została ona uchylona w całości ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] lutego 2004 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia PINB. Sprawa została przekazana przez WWINB (decyzją z dnia [...] marca 2009 r. do ponownego rozpatrzenia przez PINB również po uchyleniu w całości decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2009 r. (k. 86 akt administracyjnych). Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorowi przedstawienie w zakreślonym terminie szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, by następnie to postępowanie zawiesić z urzędu. Dla oceny prawidłowości wydania postanowienia z [...] czerwca 2009 r. znaczenie mają dwie kwestie: fakt wystąpienia przez B. K. do właściwego organu administracji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego i fakt, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego toczy się w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm. – dalej Pr. bud.). Z tych przyczyn, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnej mu w celu wykazania przed organem nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie to będzie w toku, organ orzekający o nakazie rozbiórki winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie, uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Pr. bud. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (k. 151-150 t. 2 akt administracyjnych). W skardze na postanowienie z [...] lipca 2009 r. D. i S. R. podnieśli, że zaskarżone postanowienie obarczone jest istotną wadą prawną, ponieważ nie uwzględniono faktu, że T.K. w dniu [...] października 2008 r. wyzbył się części nieruchomości w formie darowizny (aktem notarialnym) na rzecz B. K. W tej sytuacji współwłaścicielem części nieruchomości stał się również B. K. Ponieważ wybudowany w zabudowie bliźniaczej budynek nie jest wpisany do ksiąg wieczystych, to nie opisuje go akt darowizny. Dla organów nadzoru budowlanego stroną w postępowaniu musi być również B. K. jako współwłaściciel działki, na której posadowiony jest budynek (k. 2 akt sądowych). Na rozprawie dnia [...] listopada 2009 r. S. R. wskazał, że uzyskał od Wojewody Wielkopolskiego informację, że nie dojdzie do ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości (k. 59 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 4 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej usa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dopiero gdy ustaną przyczyny zawieszenia, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy na tle, której wystąpiło) należy ze względu na jego przedmiot kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Graczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" ZNUŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I 1965, nr 38, s. 91 i 92; pogląd akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 8. Wyd. C.H. Beck 2006. s. 447 nb 6). Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z 21.7.1992 r. – III SA 1041/92). Rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G. Łaszczyca "Pojęcie zagadnienia wstępnego w kpa" PiP 7/02/63). Kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W. Jakimowicz "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 10/03/29). W uzasadnieniu wyroku z dnia 20.12.2007 r. P 37/06 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że inwestor może okazać się przed organami nadzoru budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające (na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.) dotyczące "samowoli budowlanej" wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy lewym segmencie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce i nakazał inwestorowi przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych szczegółowo w rozstrzygnięciu tego postanowienia między innymi zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 118 t. 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] maja 2009 r. B. K. powiadomił PINB, że przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania jest nie możliwe, ponieważ plan ten stracił ważność, a postępowanie wszczęte na Jego wniosek złożony w styczniu 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest w toku realizacji (k. 120, 121 t. 2 akt administracyjnych). W związku z powyższym WWINB prawidłowo postąpił, utrzymując w mocy postanowienie PINB, którym z urzędu zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, bowiem dla działki tej nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a inwestor dnia [...] stycznia 2009 r. wystąpił do Burmistrza o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnej mu w celu wykazania przed organem nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest w toku, więc zasadnym było na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania, uznając, że rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Pr. bud. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku przez Burmistrza [...] (wyrok NSA w Warszawie z 25 lipca 2005 r. OSK 1847/04 Prok. i Pr. – wkł. 3/06/34; wyrok WSA w: Poznaniu z 10 grudnia 2008 r. II SA/Po 658/08; Gdańsku z 26 marca 2009 r. II SA/Gd 53/08 LEX nr 485794). Jedynie Burmistrz jako organ właściwy dla rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. może orzec o zasadności tego wniosku, ocenić czy dotyczy on tego samego, czy innego zamierzenia inwestycyjnego, czy zachodzi tożsamość przedmiotowa bądź podmiotowa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to podmiot, któremu wydano już decyzję warunkach zabudowy i zagospodarowania danego ternu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy (wyrok NSA z 5.2.1998 r. – II SA/Po 873/97 – ONSA 4/98/141). Pogląd ów pozostaje aktualny pod rządem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm., dalej upzp). Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionych w skardze, a dotyczących zarzutu fałszowania urzędowych dokumentów przez T. K. należało stwierdzić, że kwestie nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, natomiast stanowią przedmiot postępowania, które prowadzone jest właściwą Prokuraturę (k. 70 akt sądowych). Dokonanie przez T. K. darowizny udziału ½ prawa własności owej nieruchomości na rzecz B. K. (k. 3 akt sądowych), nie wpływa na zgodność z prawem postanowienia wpadkowego z [...] czerwca 2009 r. ani zaskarżonego postanowienia, tym bardziej, że odpisy obu tych postanowień doręczono T. K. jako pełnomocnikowi B. K., a ów poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej KW nr [...] był znany organom obu instancji od dnia [...] marca 2009 r. (k. 97, 95, 150, 151b, 130-130v t. 2 akt administracyjnych; k. 10a, 236, 238 skoroszytu akt administracyjnych [...]). W ten sposób zarówno T. K. jak i B. K., mają możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Na ewentualne uchybienia w tej materii powoływać się mogą jedynie bezpośrednio dotknięci takim ewentualnym uchybieniem, nie zaś inne strony postępowania. W dalszym postępowaniu, po podjęciu zawieszonego postępowania, właściwy organ ustali, kto ma przymiot strony postępowania. Odnośnie informacji, którą uzyskał Skarżący od Wojewody Wielkopolskiego, że nie dojdzie do ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy owej nieruchomości - w aktach brak jest dokumentu, wskazującego, jakiej konkretnie treści informacja została udzielona (k. 59 akt sądowych). Tylko organ prowadzący postępowanie w danej sprawie jest właściwy do udzielania informacji faktycznej i prawnej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 kpa. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik danej sprawy (B. Adamiak op. cit. s. 79 nb 2). Trudno sobie wyobrazić, by można było udzielić informacji stronie bez dostępu do akt sprawy – zwłaszcza w przypadku sprawy o znacznym stopniu zawiłości. Nawet gdyby przyjąć, że informacja taka została udzielona, to nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych dla Skarżącego. Na marginesie Sąd zauważa, że Wojewoda Wielkopolski nie jest organem odwoławczym od decyzji wydanych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 60 ust. 1 upzp). Organem odwoławczym od tych decyzji jest zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z kolei organem wyższego stopnia nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu jest Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, nie znajdując tym samym podstaw do uwzględnienia rozpatrywanej skargi i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. . /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska jh