IV SA/Po 691/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 15 oraz art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 20, art. 26 ust. 1, art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku § 1 Uchwały Rady Miasta P. z dnia 26 września 2006 r. Nr [...] w sprawie podniesienia kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. Ś. z dnia [...].10.2013 r. odmówił przyznania zwiększenia dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz N.Ś.. W uzasadnieniu wskazano, że [...].10.2013 r. P.Ś. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz N.A.M. Ś., dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na rzecz w/w dzieci oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz N. Ś. Decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] nie przyznano wnioskowanych świadzczeń na rzecz w/w dzieci ze względu na stwierdzenie, że dochód rodziny P. Ś. przekracza ustawowe kryterium dochodowe wg ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 1 i 4 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...].09.2006 roku w sprawie podniesienia kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego począwszy od dnia [...].01.2007 r. zwiększono dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, o kwotę 100 zł. na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Zwiększenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, jest więc uwarunkowane posiadaniem uprawnień do zasiłku rodzinnego na trzecie dziecko. W odwołaniu dotyczącym zarówno decyzji nr [...], jak i decyzji nr [...] P. Ś. podniósł, że nie zgadza się ze sposobem naliczenia dochodu w okresach zasiłkowych. Przedstawił własne obliczenia, z których wynika, że sporne świadczenia winny być przyznane. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm./, art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego /j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267/ oraz art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456/ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona przez P. Ś. decyzja nr [...] została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Dalej organ II instacji powołał się na treść art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2913 r., poz. 267), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Umorzenie postępowania następuje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe - art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki, między innymi dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej - art. 8 pkt 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatek ten przysługuje w wysokości 50,00 zł. miesięcznie na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego - matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka - zgodnie z treścią art. 12a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle art. 15a wyżej cytowanej ustawy - Rada Gminy może w drodze uchwały - podnieść tę kwotę dodatku do zasiłku rodzinnego. Rada Miasta P., działając z upoważnienia ustawowego, uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie podniesienia kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, podniosła kwotę przedmiotowego dodatku do kwoty 100,00 zł. miesięcznie na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Uchwała weszła w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. Odnosząc powyższe uregulowania prawne do rozpatrywanej sprawy, organ II instancji uznał, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] jest obarczona wadą prawną, która obliguje organ odwoławczy do jej uchylenia w całości. Katalog dodatków do zasiłku rodzinnego, zawarty w art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter zamknięty, a tym samym organy administracji publicznej nie mogą go modyfikować, poprzez przyznanie świadczeń - nie wymienionych wyraźnie w tym przepisie. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] posługująca się pojęciem "zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej" i wydana w tej sprawie, tworzy niejako nowe świadczenie rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 629/13, który w uzasadnieniu wyraził pogląd "że orzekając w sprawie zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego, organy administracji nadają przedmiotowemu dodatkowi, charakter odrębnego dodatku do zasiłku rodzinnego - nie wymienionego w art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to dodatek przyznaje niezasadnie w drodze decyzji administracyjnej". Sąd orzekając we wskazanym wyroku stwierdził, iż sens art. 15 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polega na zwiększeniu ustawowej wysokości przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego. Tym samym wskazana uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] września 2006 r. stała się tylko i wyłącznie podstawą do zwiększenia wysokości ustawowego dodatku do zasiłku rodzinnego wskazanego w treści art. 12 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ta uchwała nie może stać się podstawą prawną do kreowania nowego świadczenia rodzinnego (dodatku do zasiłku rodzinnego), albowiem takie świadczenia mogą być tworzone tylko i wyłącznie przez przepisy ustawy. Przyjmując tym samym, że podwyższony dodatek do zasiłku rodzinnego, o jakim mowa w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stanowi dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, a kwestia tego dodatku została już rozstrzygnięta w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją organu drugiej instancji nr [...]) organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji orzekał już w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tym samym wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta P. w sprawie podwyższenia dodatku do zasiłku rodzinnego jest obarczona wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie takiej wady prawnej obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie oraz do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo zawierające skargę na powyższą decyzję (a także na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł P. Ś.. Zarzucił organom obu instancji naruszenie kpa, w szczególności rozdz. 2, art. 7,8,9,11 oraz art. 77 § 4, art. 80, 107 § 1, naruszenie Konstytucji RP – art. 18 i art. 71 ust. 1., naruszenie zasad obliczania dochodu rodziny i ich niewłaściwą interpretację niezgodną z ustawą o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności naruszenie zasad obliczania i zastosowania dochodu uzyskanego i utraconego, a nadto całkowite zignorowanie przez oba organy jego odwołania w sprawie zasiłku za okres zasiłkowy 2012/2013, który przez błędy organów został przyznany warunkowo mógł mieć wpływ na kolejny rok zasiłkowy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o prawidłowe obliczenie dochodu swej rodziny na okres zasiłkowy 2012/2013 i przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami bez warunku oraz prawidłowe obliczenie dochodu swej rodziny na rok zasiłkowy 2013/2014 i przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na ten okres zasiłkowy i związaną z tym spłatę należnych świadczeń od początku okresu zasiłkowego 2013/2014. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, powtarzając w uzasadnieniu argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja organu II instancji uchylająca w całości decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie organu I instancji w przedmiocie przyznania zwiększenia dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Uchylając tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wskazało, że obarczona jest ona wadą prawną skutkującą nieważnością, a mianowicie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Sąd tej oceny nie podziela. Po pierwsze: zwrócić należy uwagę, że sprawa zwiększenia dodatku nie była już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną: obie decyzje wydane zostały tego samego dnia i od obu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wniósł w ustawowym terminie odwołania. Decyzja nr [...] nie miała zatem przymiotu ostateczności w chwili wydawania decyzji nr [...]. Po drugie: Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 629/13, że orzekanie odrębną decyzją o podwyższeniu kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego oznacza nadanie mu charakteru odrębnego dodatku do tego świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu orzekającego wydawanie odrębnej decyzji znajduje uzasadnienie w odrębności podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia (jest nią – obok przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – także uchwała nr [...] Rady Miasta P. wydana w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 15 a) tejże ustawy). Niezasadne zastosowanie przez organ II instacji art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zwrócic należy uwagę na rostrzygnięcie jakie zapadło dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie IV SA/Po 690/14 toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Na skutek uwzględnienia skargi P.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zostały uchylone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany został do prawidłowego obliczenia dochodu rodziny skarżącego przy uwzględnieniu wytycznych Sądu. Tym samym także w sprawie niniejszej zaszła konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jej treść korespondowała bowiem z decyzją organu I instancji uchyloną wyrokiem Sądu w sprawie IV SA/Po 690/14. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu administracji będzie, przy przyjęciu dopuszczalności załatwienia wniosku skarżącego o zwiększenie dodatku do zasiłku rodzinnego odrębną decyzją, merytoryczne rozstrzygnięcie czy zwiększenie to mu przysługuje. Decyzja w tej materii musi też uwzględniać treść decyzji wydanej przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz N.A. i M. Ś., dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na rzecz w/w dzieci oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Mając wszystko to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, że jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności), a co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a