IV SA/Po 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Starosta [...], cofnął A. S. (dalej także jako Strona, Odwołujący się, Skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B na okres trzech lat, od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2018 r. nr dokumentu [...] r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami uzasadnił prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], którym orzeczono wobec Strony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres trzech lat. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] odmówił Stronie wydania prawa jazdy kategorii C. Uzasadniając napisał, że zgodnie z aktami ewidencyjnymi A. S. posiadał prawo jazdy kategorii B,C. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 z późn. zm., dalej jako u.k.p.), prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Dalej Starosta wskazał na art. 12 ust. 2 u.k.p., zgodnie z którym przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Starosta wskazał, że wobec Strony orzeczony został, prawomocnym wyrokiem, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Z przytoczonego przepisu art. 12 ust. 2 pkt. 2 wynika, że w okresie obowiązywania tego zakazu nie można zwrócić zatrzymanego prawa jazdy kategorii C (pkt 2), które Strona posiada. Rozpoznając odwołanie Strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku Strony o wydanie Stronie prawa jazdy kategorii C. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dalej wskazał, że sprawa uprawnień Strony do kierowania pojazdami została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r., w której uprawnienia te cofnięto na okres trzech lat. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2015 r. A. S. ponownie złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii C, przy czym ten kolejny wniosek został złożony w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, dotyczy on tego samego żądania i tej samej osoby. Starosta podkreślił, że do dnia wydania niniejszej decyzji okoliczności faktyczne i stan prawny nie uległy zmianie i ocenił, że w sprawie zachodzi tzw. res iudicata. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Starosta ocenił, że nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku Strony, albowiem dokonał tego już wcześniejszą, ostateczną decyzją administracyjną i kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności. Skoro zaś nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, pozytywnego czy negatywnego, to zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i w rezultacie konieczność jego umorzenia. W odwołaniu od opisanej decyzji A. S., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie: 1. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie istnienia wszystkich niezbędnych elementów materialnego stosunku prawnego, a tym samym brak wydania decyzji rozstrzygającej ją co do istoty; 2. art. 6 K.p.a. - złamanie zasady praworządności i wydanie decyzji wbrew słusznemu interesowi, w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej, pomimo posiadania przez Stronę prawa jazdy kat. C, które de facto w rzeczywistości nie zostało Stronie cofnięte prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z [...] września 2015 r., co powoduje, że organ uniemożliwia skarżącemu korzystanie z tego uprawnienia, 3. złamanie zasady legalizmu i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o rozszerzającą wykładnię przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz 3 u.k.p., tym samym wkraczając w sferę zastrzeżoną wyląc/nic do kompetencji orzeczniczej sądów powszechnych, której skutkiem dla Strony jest dodatkowa dotkliwa sankcja w postaci odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C, 4. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 2 i 3 w zw. z ust 2 u.k.p., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy wykładnia logiczna, systemowa, celowościowa i funkcjonalna ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym sprawy tj. wobec osoby posiadającej już uprawnienie do kierowania pojazdami kat. C. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że bezprzedmiotowość, na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, występuje w sytuacji, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania, zgłosił inicjatywę w tym względzie. Mając jednak na uwadze, iż złożony wniosek o wydanie prawa jazdy kat. C, jest w pełni uzasadniony oraz konieczny, organ nie może kierować się bezprzedmiotowością postępowania, podczas gdy nie zostały spełnione wymagane przesłanki. Przepis art. 12 ust. 1 pkt. 2 oraz 2 u.k.p. ma na celu zapobieganie temu, by osoby skazane, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów określonych kategorii np. tak jak w przypadku Skarżącego kategorii B, nie uzyskiwali nowych uprawnień pozwalających im na poruszanie się pojazdami mechanicznym, jednakże omijając w ten sposób część konsekwencji związanych z orzeczeniem wobec nich tego środka karnego. Odmowa wydania Stronie prawa jazdy kategorii C, w sytuacji, gdy de facto skarżący nie został pozbawiony prawomocnym wyrokiem sądowym tego uprawnienia jest zatem rażąco krzywdząca dla Strony, gdyż wbrew orzeczeniu Sądu dochodzi do pozbawienia strony możliwości prowadzenia pojazdów tej kategorii i w sposób nieuprawniony wydłuża brak możliwości skorzystania z przysługujących uprawnień. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu SKO opisało decyzje wydane na skutek złożenia przez Stronę wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C. Decyzja Starosty z [...] grudnia 2015 r. o odmowie wydania prawa jazdy kategorii C została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] stycznia 2016 r. SKO zaznaczyło, że od decyzji organu wyższego stopnia z [...] stycznia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty o odmowie wydania Stronie prawa jazdy kategorii C – nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. SKO oceniło, że kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazało, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 K.p.a. sformułowania "wydaje", oznacza że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej (tzw. res iudicata). Starosta nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie wniosku Strony o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii C, albowiem już tego dokonał, wcześniejszą ostateczną decyzją administracyjną, i kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności. Skoro zaś nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i w rezultacie konieczność jego umorzenia. SKO podkreśliło, że w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą postępowanie organ nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, wobec czego przeprowadza postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości. Nie prowadzi, więc postępowania w kierunku oceny zasadności wniosku. Wobec tego obszerne zarzuty odwołania odnośnie naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 2 u.k.p. nie mogły być przedmiotem oceny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na właściwe, zgodne z porządkiem prawnym rozstrzygnięcie sprawy, mając na względzie również interes społeczny, a także słuszny interes obywateli, polegającego na braku merytorycznego odniesienia się do treści pierwotnie złożonego pisma o wydanie Skarżącemu dokumentu - prawa jazdy uprawniającego do kierowania pojazdami, dla których wymagana jest kategoria C, 2. naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w żaden sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów tj. rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, bez właściwego i dostatecznego wyjaśnienia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 3. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i zastosowanie jedynie dowolnej oceny zebranego materiału tj. zbagatelizowanie okoliczności, które wpływają z wnikliwej i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów w zakresie faktycznej możliwości wydania Skarżącemu dokumentu - prawa jazdy kategorii C; 4. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie toczące się z wniosku Skarżącego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe; 5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., wobec braku dokonania należytej analizy faktów i braku wyjaśnienia Stronie w sposób zrozumiały zasadności przesłanek jakimi organ kierował się, wydając decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Uzasadniając skargę pełnomocnik między innymi napisał, że SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, że sprawa uprawnień do kierowania pojazdami została rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia listopada 2015 r., jednakże przywołaną decyzją Starosta orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Pełnomocnik ocenił, że organ błędnie podjął decyzję co do bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny dotyczący wniosku Skarżącego jest mieszany ze stanem faktycznym odnoszącym się do pisma pełnomocnika Skarżącego, co pozwala stwierdzić, iż działanie organu ma charakter chaotyczny, nie pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie i uznanie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Dalej pełnomocnik napisał, że nie ulega również wątpliwości, iż w niniejszej sprawie wniosek Skarżącego złożony przez reprezentującego go pełnomocnika z 26 stycznia 2017 r., należało poczytać jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W świetle poglądów doktryny (por. Marta Romańska, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, WK 2015, Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010) oraz stanowiska orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r. sygn. akt: I SA/Ka 2247/98, niepubl.). Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. ostateczne są decyzje (postanowienia) od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 K.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., s. 101, t. 3). Decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne) ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r. sygn. akt: II SA 1192/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 83). Przyjąć zatem należy, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną (postanowieniem) powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (postanowieniem) gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata i skutkowałoby nieważnością nowej decyzji (art. 156 §1 pkt 3 K.p.a.). Stanowisko takie jest konsekwentnie przyjmowane w orzecznictwie: por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Sz 79/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2016 r., I SA/Kr 1191/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2016 r., II SA/Go 641/16 (wszystkie dostępne: CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż stanowisko SKO w [...] zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. (wpływ do organu dnia [...] lutego 2017 r.) złożony został w sprawie tożsamej z tą, w której wydana została odmowna decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Zatem w ocenie Sądu skoro w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość stron, tożsamość stanu prawnego i tożsamość stanu faktycznego, organ prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Wskazana wyżej tożsamość spraw przyznana została de facto w skardze, gdzie pełnomocnik skarżącego wyraził przekonanie, że wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. winien być potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a. Tej sugestii nie można podzielić. W ocenie Sądu treść pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. w żaden sposób nie wskazuje, że intencją jego autora było wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania. W piśmie nie zostały wskazane żadne okoliczności, które mogłyby zostać ocenione jako kodeksowe przesłanki wznowienia postępowania, ani też takie, w świetle których można by oceniać zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślić przy tym należy, że pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. sporządzone zostało przez zawodowego pełnomocnika, który nie powinien mieć problemów z wyartykułowaniem treści żądania. Ten sam pełnomocnik skarżącego sporządził następnie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. Także treść odwołania w żaden sposób nie wskazuje, by intencją skarżącego było wznowienie postępowania: w szczególności w odwołaniu nie pojawia się zarzut niewłaściwego (tj. niezgodnego z intencją autora) potraktowania przez organ I instancji wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Argumenty odwołania koncentrują się z jednej strony wokół braku, w ocenie skarżącego, przesłanek umorzenia postępowania, zaś z drugiej – zwalczają merytorycznie stanowisko Starosty [...] zajęte w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. W takiej sytuacji nie można, w ocenie Sądu, skutecznie postawić organowi II instancji zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania żądania skarżącego. W tym stanie sprawę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.