IV SA/Po 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 11 ust. 2, § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454, dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków), na wniosek G. R. z dnia [...] października 2006 r., opiekuna prawnego M. P., dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów dla nieruchomości położonej w obrębie [...], będącej własnością M. i M. P. Zmiana polegała na wykreśleniu A. S. jako dzierżawcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie A. S., który domagał się anulowania zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wykreśleniu go jako dzierżawcy wymienionych gruntów. Starosta wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji, czy M. P. w dniu [...] maja 2003 r., w dacie zawarcia umowy dzierżawy z A. S., posiadała zdolność do czynności prawnych. Z otrzymanej odpowiedzi wynika, że właścicielka nieruchomości we wskazanej dacie posiadała pełną zdolność do czynności prawnych, a ubezwłasnowolniona całkowicie została postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] w dniu [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...]. Starosta ocenił, że zawarta przez M. P. i A. S. umowa jest ważna, jednak umowa, pomimo, że została nazwana umową dzierżawy, nie spełnia warunków określonych w art. 693 kc, ponieważ strony nie określiły w niej wysokości czynszu, jaki powinien płacić A. S. z tytułu używania wymienionych w umowie gruntów i pobierania pożytków. W związku z tym umowa może być uznana wyłącznie jako umowa użyczenia w rozumieniu art. 710 kc, a umowy użyczenia nie podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów. Od opisanej decyzji odwołanie wniósł A. S., który napisał, że Starosta naruszył przepisy ar. 7 i art. 8 kpa. Odwołujący się wskazał, że Starosta nie może wkraczać w kompetencje sądów i rozstrzygać, jaki charakter ma umowa zawarta między stronami. Strony zawarły umowę zgodnie ze swoją wolą. Uznanie, że zawarta umowa ma inny charakter jest możliwe, ale na podstawie orzeczenia sądu, a nie uznania przez organ administracji. Nadto, wbrew temu, co stwierdził Starosta, strony ustaliły czynsz w wysokości dwóch kwintali żyta za każdy hektar dzierżawionych gruntów. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wskazał, że treść umowy zawartej między stronami nie jest precyzyjna i dopuszcza możliwość rozbieżnej wykładni. Wykładnię należy przeprowadzić kierując się regułami interpretacyjnymi wynikającymi z ar. 65 kc, mając na uwadze przepisy kodeksu cywilnego dotyczące umowy dzierżawy. Kodeks cywilny nie przewiduje możliwości ukształtowania umowy dzierżawy w taki sposób, aby dzierżawca nie miał obowiązku uiszczania czynszu. Skoro strony umowy nie wypełniły dyspozycji art. 693 kc i nie określiły czynszu w umowie, organ odwoławczy stwierdził, że zawarta umowa nie jest umową dzierżawy i z tego powodu nie może być ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Jakkolwiek organy administracji nie mogą wkraczać w kompetencje sądów i rozstrzygać charakteru umowy zawartej między stronami, to jednak organ wykonując obowiązki w zakresie ujawniania umów dzierżawy w ewidencji gruntów i budynków musi brać pod uwagę unormowania zawarte w przepisie art. 693 kc dotyczące essentialia negotti umowy dzierżawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto napisał, że bezpośrednio po zawarciu umowy Starosta, jako organ właściwy do dokonywania wpisów i zmian w ewidencji gruntów, nie miał żadnych zastrzeżeń do treści umowy i wpisał skarżącego jako dzierżawcę nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...]. Na podstawie zawartej umowy skarżący uprawiał wydzierżawione grunty, opłacał należny podatek rolny oraz płacił umówiony między stronami czynsz dzierżawny w zbożu. Kiedy rolnicy zaczęli otrzymywać dopłaty unijne rodzina M. P. zaczęła kwestionować tytuł prawny skarżącego do wydzierżawionych gruntów. Wydanymi w sprawie decyzjami organy administracji wkroczyły w kompetencje sądów. Opiekun prawny M. P. może skorzystać z drogi sądowej, jeżeli uważa, że zawarta umowa nie jest umową dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 04 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 459/08 Sąd z urzędu zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania M. P. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 459/08 Sąd podjął postępowanie w sprawie z uwagi na ustanowienie kuratora spadku po zmarłej M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art..135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm., dalej Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków) Sąd uznał, że zapadły one z naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 22 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz z § 44 - 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy danych, o jakich mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. m.in. danych dotyczących gruntów, ich współwłaścicieli względnie władających. Aktualizacji tej organy dokonują i dokonywały z urzędu lub na wniosek. Są one dokonywane w oparciu o przewidziane prawem dokumenty. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w ewidencji, oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się, między innymi, także dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531). Z przepisów w/w aktów prawnych wynika, że wpisy w ewidencji gruntów i zmiany tych wpisów mają charakter ewidencyjny, odzwierciedlający stan prawny wynikający z innych dokumentów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 643/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA oraz w Lex nr 485843), że nie mogą one zatem stanowić źródła uprawnień podmiotów wymienionych w ewidencji. Dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty, m.in. sądy powszechne i organy administracji publicznej. Jak ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 07 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1716/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA) podkreślając zarazem konsekwentne stanowisko orzecznictwa w tej kwestii, z przepisów art. 20, 22 i 24 Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. W ocenie NSA przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. NSA podkreślił we wskazanym orzeczeniu, że zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie, w sposób prawem przewidziany, przez osobę zainteresowaną, rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że umowa zawarta pomiędzy M. P. a skarżącym, nazwana "umową dzierżawy" została zgłoszona, celem dokonania zmian w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...], a zmiana została uwidoczniona w ewidencji. W świetle przytoczonych przepisów oraz zaprezentowanego orzecznictwa Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, wobec czego nie można ustanowić prawa przez zmianę zapisu w ewidencji. W ocenie Sądu obowiązujące przepisy nie dają podstaw prawnych do uznaniowego wykreślenia dzierżawcy z ewidencji na skutek powzięcia przekonania przez organ ewidencyjny wątpliwości co do rodzaju zawartej umowy i jej elementów. Ustalanie stosunków prawnych łączących strony jest domeną sądów powszechnych i niedopuszczalne jest pomijanie ich roli przez organy ewidencyjne. Sąd administracyjny podkreśla przy tym, że zakwestionowanie decyzji wykreślającej dzierżawcę A. S. [...] z ewidencji w żaden sposób nie przesądza wyniku ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego interpretacji umowy zawartej pomiędzy M. P. a skarżącym. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wskazaną przez Sąd wykładnię prawa oraz przytoczone poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. MZ