IV SA/Po 701/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr XV/230/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273/2 przy ul. Poznańskiej w Jankowicach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Tarnowo Podgórne, w dniu 29 kwietnia 2025 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024r., poz. 1465 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004r., poz. 1130 ze zm.), podjęła uchwałę nr XV/230/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273/2 przy ul. Poznańskiej w Jankowicach. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 9 lipca 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała jest niezgodna ze Studium w zakresie przeznaczenia terenu co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały w całości. Skarżący wyjaśnił, że w uchwale wyznaczono teren usług lub produkcji oznaczony symbolem U-P oraz teren drogi lokalnej oznaczony na rysunku planu symbolem KDL, z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem wyznaczono teren zabudowy produkcyjno-usługowej intensywnej, oznaczony na rysunku studium symbolem E_PU1. W studium zapisano jednocześnie, że dla wskazanego terenu dopuszcza się usługi lokalne i pondlokale, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000m˛. Wojewoda stwierdził, że dla terenu usług lub produkcji wyznaczonego w zaskarżonej uchwale zastosowano klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym tabeli oraz nie zastosowano wykluczeń. Zatem ustalając w odniesieniu do funkcji usługowej klasę przeznaczenia terenu na poziomie 1, dopuszczono wszystkie formy zagospodarowania terenu wynikające z poziomów 2 i 3 tabeli, w tym klasę przeznaczenia UW – tereny usług handlu wielkopowierzchniowego. Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "handel wielkopowierzchniowy" należy rozumieć handel realizowany w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛. Autorka skargi podkreśliła, że powierzchnia i wymiary terenu U-P, a także ustalone dla niego szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają na realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛. Teren obecnie jest niezagospodarowany. Gmina Tarnowo Podgórne, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądała oddalenia skargi w całości oraz obciążenia skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań Gmina wyjaśniła, że lokalizacja obiektów handlu wielkopowierzchniowego jest szczególną kategorią usług wyróżnioną w zapisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2a u.p.z.p. plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlu wielkopowierzchniowego sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej w wyniku realizacji tego obiektu. W opinii Gminy dopuszczenie lokalizacji handlu wielkopowierzchniowego musi wynikać wprost z zapisów planu miejscowego, a jego obszar obejmować teren inwestycji wraz z otoczeniem, między innymi, komunikacyjnym. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273/2 przy ulicy Poznańskiej w Jankowicach nie zawiera zapisu dopuszczającego lokalizację handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛. Lokalizacja handlu wielkopowierzchniowego nie jest zatem możliwa na obszarze objętym planem, a tym samym mpzp jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 kwietnia 2025 roku Nr XV/230/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273/2 przy ul. Poznańskiej w Jankowicach, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 maja 2025 roku pod pozycją 4525. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 18 Uchwały), tj. z dniem 7 czerwca 2025 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 22 maja 2025 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analiza przekazanych Sądowi akt sprawy ujawnia, że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne przystąpił do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273/2 przy ul. Poznańskiej w Jankowicach na podstawie uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXX/1177/2023 z dnia 27 czerwca 2023 roku. Celem opracowania planu miejscowego było wskazanie przeznaczenia zgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, tj. przeznaczenia zgodnego z wynikami analizy w zakresie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr LXXX/1362/2024 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 marca 2024 roku w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). W świetle art. 67 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 1688) dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1. Jeżeli zmiana zachowanego w mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy części jego obszaru, do tej części stosuje się definicje, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 3 pkt 1-2 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-25, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium; W świetle treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273/2 przy ul. Poznańskiej w Jankowicach została przyjęta po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium zatwierdzone uchwałą Nr L/852/2022 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 marca 2022 roku. W powołanym powyżej Studium (pkt 15.7, poz. 7 w tabeli 24) dla obszaru objętego planem wyznaczono kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem E_PU1: teren zabudowy produkcyjno-usługowej intensywnej. Dopuszczono lokalizację zabudowy, w tym mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: produkcyjnej, produkcyjno-usługowej oraz usługowej. Ponadto postanowiono, że "Dopuszcza się usługi lokalne i ponadlokalne, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000m˛". Natomiast zgodnie z treścią § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały dla terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu ustalono przeznaczenie: teren usług lub produkcji, oznaczony na rysunku planu symbolem U-P oraz teren drogi lokalnej, oznaczony na rysunku planu symbolem KDL. Dostrzegać zatem należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2404; w skrócie "rozporządzenie MRiT") symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W świetle treści pkt 1 cz. II załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci. Z części graficznej załącznika nr 1 (cz. I Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego) do rozporządzenia MRiT wynika, że symbol przeznaczenia "U" stosowany w poziomie pierwszym tabeli obejmuje trzynaście klas przeznaczenia w poziomie drugim tabeli, w tym klasę "UW" - teren usług handlu wielkopowierzchniowego. Zgodnie natomiast z treścią pkt 5 w cz. II załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Z uwagi na powyższe Wojewoda trafnie przyjął, że w świetle obowiązujących standardów stosowania symboli, nazw i oznaczeń graficznych w zakresie przeznaczenia terenów w projekcie planu miejscowego na terenie działki nr 273/2 przy ul. Poznańskiej w Jankowicach dopuszczono lokalizowanie obiektów handlu wielkopowierzchniowego, bo dla tej działki ustalone zostało przeznaczenie terenu pod usługi ("U") - w ramach ustalonego w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu "U-P" ("teren usług lub produkcji"), a w części tekstowej zaskarżonej uchwały nie sformułowano wykluczenia podklasy "UW" ("teren usług handlu wielkopowierzchniowego"). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że interpretacji i oceny ustaleń planistycznych nie można dokonywać w oderwaniu od regulacji ustawowych (wyrok WSA w Poznaniu z 15.05.2025 r., IV SA/Po 345/25, LEX nr 3876486). Dostrzegać jednak należy, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, powinien zostać sporządzony zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro na poziomie określania polityki przestrzennej Gminy za konieczne uznano przyjęcie wyraźnego postanowienia o niedopuszczalności lokalizowania na danym obszarze obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to takie postanowienie winno znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci wyraźnego wykluczenia podklasy "UW" z klasy przeznaczenia o symbolu "U" ("teren usług"). Brak takiego zapisu w części tekstowej zaskarżonego planu, na gruncie reguł stosowania symboli, nazwy i oznaczeń graficznych, należy bowiem odczytywać w ten sposób, że na podstawie planu miejscowego możliwa jest zmiana zagospodarowania polegająca na przeznaczeniu danego terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego. Gmina nawet nie podjęła próby podważenia argumentacji skargi wskazującej, iż powierzchnia i wymiary terenu o symbolu "U-P", a także ustalone w § 8 zaskarżonej uchwały szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, pozwalają na realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000m˛. Zapewnienia autora odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała została podjęta bez dochowania wymogu określonego w art. 15 ust. 2a u.p.z.p., nie usuwają kolizji pomiędzy jednoznacznymi zapisami Studium a płynącymi z treści postanowień zaskarżonej uchwały oczywistymi wnioskami interpretacyjnymi o możności zagospodarowania terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego. Przypomnieć zatem należy, że pod pojęciem ustawy, jako czynnika wyznaczającego granice treści prawa własności, rozumiane są nie tylko ustawy w znaczeniu ściśle technicznym, lecz w istocie wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego uchwalane na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego aktu powoduje wyznaczenie nowych granic treści prawa własności (wyrok SN z 26.01.2024 r., II CSKP 1657/22, OSNC 2024, nr 7-8, poz. 76). Jeżeli zamiarem Rady Gminy było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze zaskarżonego Planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to prawidłowo sporządzony Plan miejscowy powinien zawierać klauzulę wykluczającą (pod)klasę przeznaczenia terenu o symbolu "UW". Brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest, zdaniem Sądu, uchybieniem istotnym, naruszeniem zasady zgodności planu z zapisami studium, co czyniło koniecznym uwzględnienie skargi. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).