IV SA/Po 704/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. (nr [...]) Starosta Sz. działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., zwaną dalej kpa) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 6 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80 poz. 717 ze zm., zwaną dalej upup) w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 261 poz. 2603 ze zm., zwaną dalej ugn) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 5b, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 121 poz. 1266 ze zm., zwaną dalej uogril), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy P. (nr [...]) z dnia [...] listopada 2009 roku (uzupełnionego w dniu [...] stycznia 2010 roku ), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci elektrowni wiatrowej wraz ze stacją kontenerową, obiektami służącymi do przesyłu wytworzonej energii do sieci energetycznej, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zatokami postojowymi na działkach o nr [...],[...],[...] obręb Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb P.-Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb P. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że Burmistrz Gminy P. wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 roku (nr [...]) wystąpił do Starosty Sz. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci elektrowni wiatrowej wraz ze stacją kontenerową, obiektami służącymi do przesyłu wytworzonej energii do sieci energetycznej, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zatokami postojowymi na działkach o nr [...],[...], [...] obręb Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb P.-Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb P. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., który stracił ważność z dniem [...] stycznia 2004 roku, działki będące przedmiotem uzgodnienia przeznaczone były na cele rolne. Część gruntów, dla których o uzgodnienie warunków zabudowy wystąpił Burmistrz Gminy P., stanowi użytki rolne w rozumieniu przepisów ugn. Są to działki o nr [...], położona w obrębie Z., nr [...],[...],[...] oraz [...], położone w obrębie P.-Z. Pozostałe działki, będące przedmiotem wniosku nie wymagają uzgodnienia, ponieważ nie stanowią użytków rolnych (działki nr [...] i [...], położone w obrębie Z., działki nr [...],[...] i [...], położone w obrębie P. Z. oraz działka nr [...], położona w obrębie P., stanowią drogi, natomiast działki nr [...],[...] i [...], położone w obrębie P., stanowią tereny przemysłowe). Nie wymagają uzgodnienia również działki nr [...],[...] i [...], położone w obrębie P., ponieważ zgodnie z art. 5b uogril, dodanym ustawą z dnia 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2008 r., nr 237, poz. 1657), do gruntów stanowiących użytki rolne (bez względu na klasę gruntu i powierzchnię), położonych w granicach administracyjnych miast, nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Biorąc pod uwagę, że uzgodnienie dotyczące ochrony gruntów rolnych musi obejmować swym zakresem cały projekt przedkładanej decyzji o warunkach zabudowy oraz fakt, że łączna powierzchnia gruntów rolnych klasy lllb przekracza 0,5 ha, na zmianę przeznaczenia gruntów wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 7 ust. 1 uogril, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tejże ustawy, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana m.in. pod warunkiem, że teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r., nr 15 poz. 139 ze zm.). W związku z tym, że na zmianę przeznaczenia gruntów będących przedmiotem uzgodnienia wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i grunty te nie zostały objęte zgodą przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc, Starosta Szamotulski odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 1-5 akt administracyjnych). W zażaleniu z dnia [...] lutego 2010 r. "A" Spółka z o.o. zaskarżyła w całości powyższe postanowienie Starosty Szamotulskiego zarzucając: 1) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w kpa, a w szczególności: - zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, poprzez naruszenie zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie przepisów prawa oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak dokładnych ustaleń dotyczących wielkości zajmowanych przez wiatraki gruntów rolnych oraz naruszenie obowiązku załatwienia sprawy mającego na względzie interes społeczny i słuszny interesu obywateli, - zasady zaufania do organów określonej w art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, - art. 77 § 1 kpa, poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, poprzez zebranie całego materiału dowodowego w postaci mapek czy umów dzierżawy, 2) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz dokonanie jego błędnej wykładni. Mając powyższe na uwadze odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub jego zmianę poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci elektrowni wiatrowej wraz ze stacją kontenerową, obiektami służącymi do przesyłu wytworzonej energii do sieci energetycznej, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zatokami postojowymi na działkach o nr [...],[...],[...] obręb Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb P.-Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb P. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie, odwołujący zwrócił uwagę, że istotnym dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu pozostaje prawidłowa wykładnia pojęcia "zwarty obszar projektowany", użytego przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2 uogril. Organ I instancji w swoim uzasadnieniu stwierdził, że omawiane pojęcie było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, że "zwartym obszarem projektowanym" do przeznaczenia na cele nierolnicze jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Odwołujący zwrócił jednak uwagę, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" jest również interpretowane przez orzecznictwo sadowoadministracyjne, jak również Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odmienny sposób, przytaczając na potwierdzenie tego szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Zgodnie z tym poglądem, decydujące znaczenie dla rozumienia powyższego sformułowania ma powierzchnia gruntów rolnych planowanych pod inwestycje, a nie powierzchnia całej działki. Zdaniem odwołującego, tylko niewielki fragment dzierżawionych gruntów jest wykorzystywany stale w związku z postawioną elektrownią wiatrową. Reszta jest wykorzystywana na cele rolnicze. Potwierdzeniem są również mapki poglądowe, z których jasno wynika, że łączny obszar wykorzystywany stale obejmujący zgodnie z zawartymi umowami drogi dojazdowe, plac manewrowy, płyty fundamentowe pod elektrowniami wiatrowymi, oraz urządzenia dodatkowe łącznie nie przekracza [...] m2. Dlatego zarzut organu I instancji, że łączna powierzchnia gruntów rolnych klasy III b przekracza 0,5 ha jest nieprawdziwy i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym oraz zgromadzonym materiale dowodowym. Odwołujący zauważył nadto, że elektrownie wiatrowe, zarówno w Polsce jak i w innych krajach Unii Europejskiej, posadowione są właśnie na polach uprawnych, na których w dalszym ciągu jest prowadzona produkcja rolna. Samo posadowienie elektrowni wiatrowej na gruntach rolnych nie pozbawia ich charakteru rolniczego. Gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. W wielu przypadkach jest tak, że dzierżawiony jest duży grunt rolny natomiast wykorzystana na posadowienie elektrowni wiatrowej jest tylko niewielka część tego gruntu. Przyjmując wykładnię organu pierwszej instancji spowoduje się skuteczne utrudnienie przeprowadzania takich inwestycji. Prezentowane przez organ I instancji stanowisko jest również sprzeczne z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. U. E. z dnia 05.06.2009 r, L 140/16), która za cel państw członkowskich uznaje ograniczenie prawnych i pozaprawnych barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych. Dyrektywa ta, będąca elementem pakietu energetyczno-klimatycznego UE, jest podstawowym dokumentem określającym zasady wspierania wykorzystania OZE przez Państwa Członkowskie UE, w celu osiągnięcia w 2020 r. 20% poziomu energii z OZE w całkowitym zużyciu energii we Wspólnocie (k. 22-30 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. (nr SKO-GP-4000/217/10) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) utrzymało zaskarżone postanowienie Starosty Szamotulskiego w mocy. SKO opierając się na wykładni art. 7 ust. 2 uogril zaprezentowanym przez organ I instancji zauważyło, że nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, że gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ I instancji należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. Ograniczenie nie dotyczy wszystkich klas gruntów rolnych, a tylko klas I - III. Grunty te jako szczególnie wartościowe podlegają szczególnej ochronie. Co do zasady winny być wolne od zabudowy o charakterze nierolniczym. Zmiana ich przeznaczenia może następować tylko w procesie planistycznym, za zgodą właściwego ministra. Taka była wola ustawodawcy wyrażona w art. 7 ust. 2 uogril, a starosta jedynie się jej podporządkował. Przesadą jest również twierdzenie, że stanowisko starosty jest sprzeczne z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.04.2009 r. nr 2009/28/WE. Starosta zastosował obowiązujące w Polsce prawo, które nie zabrania stawiania elektrowni wiatrowych, a chroni określonej klasy grunty rolne. Nie ma przeszkód, aby elektrownie wiatrowe stawiać na gruntach rolnych pozostałych klas. Starosta wydał zaskarżone postanowienie na podstawie przepisów prawa, w szczególności na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6) upup oraz art. 7 ust. 2 uogril. Przywołanie nieobowiązującego planu miejscowego było uzasadnione przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4) upup (k. 71-79). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia 14 lipca 2010 r. "A" Spółka z o.o. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu SKO: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa oraz przepisów Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie analizy całego materiału dowodowego, w szczególności naruszeniu poniższych zasad ogólnych postępowania: - zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie przepisów prawa oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak dokładnych ustaleń dotyczących wielkości zajmowanych przez wiatraki gruntów rolnych oraz naruszenie obowiązku załatwienia sprawy mającego na względzie interes społeczny i słuszny interesu obywateli, - zasady zaufania do organów określonej w art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, - art. 77 § 1 kpa, poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, poprzez zebranie całego materiału dowodowego w postaci mapek czy umów dzierżawy, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz dokonanie jego błędnej wykładni. Strona skarżąca wniosła jednocześnie o uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., jak i uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z wniosku Burmistrza Gminy P. lub zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci elektrowni wiatrowej wraz ze stacją kontenerową, obiektami służącymi do przesyłu wytworzonej energii do sieci energetycznej, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zatokami postojowymi na działkach o nr [...],[...], [...] obręb [...] Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb P.-Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb P. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji swoje rozstrzygnięcie oparły jedynie na dokonanej przez siebie interpretacji art. 7 ust. 2 uogril odnoszącej się do pojęcia "zwarty obszar projektowany". Gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. W wielu przypadkach jest tak, że dzierżawiony jest duży grunt rolny natomiast wykorzystana na posadowienie elektrowni wiatrowej jest tylko niewielka część tego gruntu. Przyjmując wykładnię organu I instancji spowoduje się skuteczne utrudnienie przeprowadzania takich inwestycji. Prezentowane przez organ stanowisko jest również sprzeczne z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. U. E. z dnia 05.06.2009 r, L 140/16), która za cel państw członkowskich uznaje ograniczenie prawnych i pozaprawnych barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych. Dyrektywa ta, będąca elementem pakietu energetyczno-klimatycznego UE, jest podstawowym dokumentem określającym zasady wspierania wykorzystania OZE przez Państwa Członkowskie UE, w celu osiągnięcia w 2020 r. 20% poziomu energii z OZE w całkowitym zużyciu energii we Wspólnocie. Zgodnie z porządkiem prawnym UE, każde Państwo Członkowskie jest zobowiązane do implementacji powyższej dyrektywy do własnego porządku prawnego. Wejście w życie tej Dyrektywy zmienia w zasadniczy sposób uwarunkowania zaliczania wykorzystania OZE do kategorii celu publicznego na gruncie polskiego prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 upzp, decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podkreślenia wymaga, że uzgodnienia te dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami i mają na celu kontrolę czy np. nie następuje realizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym charakterem gruntu. Inwestycja polegająca na posadowieniu elektrowni wiatrowych wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych nie tylko daje się pogodzić z rolnym charakterem gruntów, a wprost jej założeniem jest uzupełnienie rolnej funkcji gruntu i to przy minimalnym wykorzystaniu powierzchni gruntu, na którego pozostałej części nadal odbywa się produkcja rolna. Na potwierdzenie tej tezy strona skarżąca przytoczyła pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 277/06, publik. LEX nr 276769) , że decydujące znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych planowanych pod inwestycję, a nie powierzchnia całej działki (k. 4-10 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) SKO wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, SKO zwróciło uwagę, że kluczowym dal jej rozstrzygnięcia był spór o wykładnię przepisów prawa mających w niej zastosowanie, a w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril, w zakresie ochrony gruntów rolnych klas I - III. Według strony skarżącej istotne jest tylko to, aby obszar faktycznie zabudowany planowaną inwestycją był mniejszy niż 0,5 ha. W takim przypadku to, że położony jest na gruntach rolnych klasy I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, nie ma znaczenia. Według SKO celem ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klasy I - III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha. Takie obszary winny być wolne od zabudowy o nierolniczym charakterze. Zmiana przeznaczenia takich obszarów, zgoda na posadowienie na nich obiektów, które nie mają przeznaczenia rolnego może nastąpić wyłącznie w procesie planistycznym, za zgodą właściwego ministra. Przemawia za tym także przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, co wynika z art. 61 ust. 1 i art. 50 ust. 1 upzp. W świetle tego artykułu wolą ustawodawcy było, aby decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły terenów, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo terenów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ważny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, a nie obszar faktycznej zabudowy. Podkreślić należy, że przepisy art. 7 uogril uchwalone zostały z myślą o procesie planistycznym. Przenoszenie ich wprost do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem błędem. Świadczy o tym wspomniany wyżej fakt zamieszczenia w art. 61 ust. 1 upzp punktu 4. Gdyby tego punktu nie było, a wniosek dotyczyłby inwestycji zaplanowanej na gruntach rolnych i tak musiałoby dojść do uzgodnień ze starostą na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Wolą ustawodawcy było zapewnienie szczególnej ochrony dla terenów gruntów rolnych klas I - III,, o zwartym obszarze przekraczającym powierzchnię 0,5 ha, tak jak to się dzieje w procesie planistycznym. Znamienne jest również to, że ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu", a nie "działki". Zdaniem Kolegium jest tak dlatego, że działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym występują zwarte obszary gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Poza tym nieprawdą jest, że gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ I instancji należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. Według struktury bonitacyjnej gleb w Polsce, gleby klas I - III stanowią jedynie 27,0%, gleby pozostałych klas (IV - VI) to zatem 73,0% gruntów rolnych w Polsce (źródło: Wydawnictwo Edukacyjne WIKING - Portal Edukacyjny - Rolnictwo w Polsce). Do tego dochodzą jeszcze nieużytki. SKO zauważyło nadto, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.04.2009 r. nr 2009/28/WE nie zakazuje państwom członkowskim ochrony szczególnie wartościowych gruntów rolnych. Uznanie za cel państw członkowskich ograniczania prawnych i pozaprawnych barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych, nie oznacza obowiązku znoszenia wszelkich ograniczeń (k. 21-23 akt sądowych). Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. strona skarżąca poszerzyła swoją dotychczasową argumentację podkreślając, że obszar na którym ma stanąć elektrownia wiatrowa nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele niewolne, gdyż jego przeznaczenie w rzeczywistości nie ulegnie zmianie. Przestrzeń znajdująca się wokół turbiny nadal będzie wykorzystywana w produkcji rolnej. Dla potwierdzenia swojego poglądu, strona skarżąca powołała się przy tym na stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią z dnia 17.;04.2007 r. (nr GZ.tr.022-23/07) powtarzając, że przestrzeń pomiędzy wiatrakami oraz drogami dojazdowymi do nich będzie wykorzystywana rolniczo i dlatego grunty te nie wymagają zmiany swojego przeznaczenia. W rozumieniu zwartego obszaru projektowanego o którym stanowi art. 7 ust. 2 uogril nie można uwzględniać gruntów, które nie zmieniają swojego rolniczego przeznaczenia (k. 256-260 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania prawa materialnego i procedury mających wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze były w świetle obowiązujących przepisów prawa chybione. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ugn, gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 5 ust. 1 i 2 uogril, starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. Uzgodnienie inwestycji ma realizować cel ochrony gruntów rolnych, tj. zapobiegać przeznaczaniu ich na cele nierolnicze. Konieczne jest, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych lub był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone są w rozdziale 2 uogril. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, na cele nierolnicze przeznaczać należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 uogril, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19.12.2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, póz. 1657), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: • gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej (t. j. Dz. U. 2003 r., nr 159, poz. 1548 ze zm.), • gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie: ministra właściwego do spraw środowiska, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 23 i art. 28 cyt. wyżej ustawy o działach administracji rządowej lub upoważnionej przez niego osoby, • pozostałych gruntów leśnych - wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. WSA podziela w pełni wykładnię prawa przedstawioną przez organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach, a mianowicie, że użyte w art. 7 ust. 2 uogril pojęcie "zwarty obszar projektowany" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, iż "zwartym obszarem projektowanym" do przeznaczenia na cele nierolnicze jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie jest mowa o obszarze zwartym, przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu), natomiast obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, umożliwiając zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i realizację każdej inwestycji bez zgody właściwego organu na taką zmianę w każdym przypadku, gdyby tylko inwestor ograniczył powierzchnię zabudowy do wyznaczonego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10.01.2008 r. sygn. II OSK 1826/06). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działek objętych wnioskiem jako całości, a nie jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W tym przedmiocie WSA przytacza stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK 13/08": 1. Organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ. 2. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.(LEX nr 518803) Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku podniósł, że zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Zauważyć należy, że powyższe orzeczenie zapadło już po zajęciu w tej materii stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią z dnia [...] kwietnia 2007 roku, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego. Widać więc, że Naczelny Sąd Administracyjny mimo argumentów w nim przedstawionych nie podzielił toku myślenia przy stosowanej wykładni prawa. Poza tym trzeba mieć na względzie, że pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w żaden sposób nie wiąże prawnie sądu administracyjnego. Stanowiska wyrażane przez organy administracji publicznej mogą zostać zaaprobowane przez sądy administracyjne jedynie z uwagi na wagę zawartych w nim argumentów, a nie z uwagi na jakiekolwiek związanie normatywne. W niniejszej sprawie część gruntów, dla których o uzgodnienie warunków zabudowy wystąpił Burmistrz Gminy P., stanowi użytki rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są to następujące działki: |Lp |Obręb |Nr działki |Rodzaj użytków |Powierzchnia użytków [ha] |Powierzchnia działki [ha] | | | | | | | | |1 |Z. |[...] |[...] |[...] |[...] | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | |2 |P.-Z. |[...] |[...] |[...] |[...] | | | | |[...] |[...] | | |4 |P.-Z. |[...] |[...] |[...] |[...] | | | | |[...] |[...] | | |5 |P.-Z. |[...] |[...] | [...] |[...] | | | | |[...] |[...] | | |6 |P. –Z. |[...] |[...] |[...] |[...] | | | | |[...] |[...] | | | | | |[...] |[...] | | Pozostałe działki, będące przedmiotem wniosku nie wymagały uzgodnienia, ponieważ nie stanowią użytków rolnych lub są położone w granicach administracyjnych miasta. Nie ma więc racji skarżący, że zwarta powierzchnia obszaru projektowanego to tylko [...] m2, i że pozostała część gruntów nie zmieni rolniczego przeznaczenia. W pełni słuszne zaś jest stanowisko SKO, że działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym występują zwarte obszary gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust. l pkt 4 upzp. Niezasadny pozostaje nadto argument strony skarżącej, że przestrzeń wokoło turbiny wiatrowej będzie swobodnie wykorzystywana na cele rolnicze. Zgodnie z art. 9g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t. j. dz. U. 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm., zwaną dalej pe), operator systemu przesyłowego i operator systemu dystrybucyjnego są obowiązani do opracowania odpowiednio instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowej lub instrukcji ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnej, zwanych dalej "instrukcjami". Zgodnie z art. 9g ust. 4 pe, instrukcje opracowywane dla sieci elektroenergetycznych określają szczegółowe warunki korzystania z tych sieci przez użytkowników systemu oraz warunki i sposób prowadzenia ruchu, eksploatacji i planowania rozwoju tych sieci, w szczególności dotyczące m. in. wymagań technicznych dla urządzeń, instalacji i sieci wraz z niezbędną infrastrukturą pomocniczą. Stosownie natomiast do § 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego z 4 maja 2007 r. (Dz. U. 2007 r., nr 93, poz. 623 ze zm.), ruch sieciowy i eksploatacja sieci powinny odbywać się zgodnie z instrukcją, o której mowa w art. 9g ust. 1 pe, opracowaną i udostępnianą przez właściwego operatora. Natomiast plany remontów i wyłączeń z ruchu urządzeń, instalacji i sieci w zakresie, w jakim mają wpływ na ruch i eksploatację sieci, do której są przyłączone, wymagają uzgodnienia z operatorem prowadzącym ruch i eksploatację tej sieci (§ 17 rozporządzenia). Skarżący nie został poprzez wydanie przez Starostę Sz. postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozbawiony prawa do inwestowania, ponieważ może zwrócić się zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 uogril w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z dnia 2008 roku nr 237 poz.1657) o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele rolnicze do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Poza tym, jak stwierdziło SKO w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 maja 2010 r., ograniczenia w stawianiu elektrowni wiatrowych dotyczą jedynie klas I-III gruntów rolnych. Grunty te jako szczególnie wartościowe podlegają szczególnej ochronie. Nie ma natomiast przeszkód, aby elektrownie wiatrowe stawiać na gruntach rolnych pozostałych klas. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.