IV SA/Po 706/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. S. i M. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 09 listopada 2021 r. nr LIV/1012/VIII/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sołacz - część C" w Poznaniu oddala skargę w całości. Rada Miasta Poznania podjęła w dniu 9 listopada 2021 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i poz. 1834; określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej jako u.p.z.p.) uchwałę Nr LIV/1012/VIII/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sołacz - część C" w Poznaniu. Skargę na powyższą uchwałę wywiodły na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. J. S. i M. B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Przedmiotowej uchwale zarzucono uchwalenie jej z naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność treści Uchwały z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. Nr LXXII/1137/VI/2014 (dalej "Studium"). Uzasadniając postawiony zarzut wskazano, że skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. 66, ark. 41, obręb Golęcin. Uchwała narusza ich interes prawny jako współwłaścicielek nieruchomości wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego, ponieważ w sposób bezpośredni ingeruje w prawo zagospodarowania nieruchomości objętej Uchwałą, wyłączając możliwość realizacji przez skarżące praw właścicielskich do nieruchomości poprzez jej zabudowę zabudową mieszkaniową, mimo, że w Studium teren, na którym nieruchomość się znajduje jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską. Podniesiono, że działka o nr ew. 66 znajduje się na terenie oznaczonym w Studium symbolem MW - "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej" przeznaczonego pod zabudowę o maksymalnej powierzchni zabudowy równiej 30 % terenu. Natomiast w Planie dla terenu nieruchomości skarżących przewidziano jego przeznaczenie jako teren zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi śródlądowymi (symbol ZP/WS), dla którego wyłączono jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową, za wyjątkiem lokalizacji budynków o funkcji kultury, gastronomii, sportu, w tym zaplecza socjalnego i administracyjnego dla obiektów sportowych, z ograniczeniem powierzchni zabudowy do 0,3% powierzchni terenu. W ocenie skarżących Uchwała bezspornie narusza postanowienia Studium, przyjmuje bowiem przeznaczenie dla terenu obejmującego nieruchomość całkowicie odmiennie od przeznaczenia przewidzianego w Studium, co stanowi istotne naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd przeprowadził ocenę zgodności przedmiotowej uchwały z prawem, pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiła tak rozumiana "istotność" naruszenia trybu i zasad sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7). Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 9 listopada 2021 r. Nr LIV/1012/VIII/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sołacz - część C" w Poznaniu dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb G. ustaliła przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP/WS jako teren zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi śródlądowymi. Natomiast zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia Planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW*. Teren ten określony jest w Studium jako "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej" i należy do "terenów o specjalnych warunkach zabudowy w grupie terenów zabudowanych lub dopuszczonych do zabudowy, ale o ograniczeniach wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska i krajobrazu". W ocenie skarżących Uchwała narusza postanowienia Studium, albowiem zgodnie z jego zapisami nieruchomość skarżących oznaczona jest jako "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej" pod zabudowę o maksymalnej powierzchni zabudowy równej 30 % terenu. Odnosząc się do zarzutu braku zgodności uchwały z obowiązującym Studium wyjaśnienia wymaga, że sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza konieczności mechanicznego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić należy, że Studium z 2014 r. w sposób ogólny wskazuje, że jest to jeden z terenów o specjalnych warunkach zabudowy w grupie terenów zabudowanych lub dopuszczonych do zabudowy, ale o ograniczeniach wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska i krajobrazu. Jak wynika ze zapisów Studium (str. 14) są to: "tereny, na których dopuszczona jest zabudowa, ale o ograniczonej intensywności i o charakterze czy funkcji adekwatnych do szczególnej specyfiki terenu, położone w obszarach klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, na obszarach o szczególnych warunkach środowiska, w tym na obszarach Natura 2000 oraz innych o wysokich walorach krajobrazowych lub na obszarach sąsiadujących z terenami cennymi przyrodniczo (Morasko – Radojewo – Umultowo - Naramowice)". Odczytując to postanowienie studium, charakteryzujące strefę funkcjonalną, w której znajduje się nieruchomość skarżących, uwzględnić jednocześnie należy, że zgodnie z jego treścią, na kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium składają się kierunki wiodące oraz kierunki uzupełniające (np. zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń, tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej), dzięki którym w ogóle może zostać zrealizowany i funkcjonować kierunek wiodący. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie oznacza to, że w jednostce tak opisanej kierunkiem rozwoju jest przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie Sądu, tak opisana jednostka planistyczna określa i wyznacza tereny o zróżnicowanym układzie funkcjonalnym i rozmaitych funkcjach, tworzących jeden z podstawowych elementów struktury miasta. Przy czym, chodzi tu o zróżnicowane funkcje, do których zaliczyć należy, oprócz funkcji mieszkaniowej, również inne, w tym przede wszystkim wymienione w Studium jako parki i tereny zieleni urządzonej, zabudowy usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, domów opieki społecznej, domów seniora, terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ramach interpretacji postanowień Studium nie można pomijać całokształtu postanowień, definiujących dany teren. W odniesieniu do nieruchomości skarżących kluczowe jest zastrzeżenie, że: "na terenach sąsiadujących z terenami ZP, w szczególności przylegających do Parku Sołackiego oraz Parku Adama Wodziczki, wskazane jest zagospodarowanie terenów w nawiązaniu do funkcji zieleni urządzonej poprzez kontynuację funkcji parkowej oraz lokalizację urządzeń i obiektów sportowo-rekreacyjnych" (Studium, s. 27). Nieruchomość skarżących przylega bezpośrednio do Parku Adama Wodziczki, powyższe wskazanie ma więc co do niej zastosowanie. Nie sposób w takiej sytuacji mówić o jakiejkolwiek niezgodności postanowienia planu ze Studium. Nieruchomość skarżących położona jest w [...] klinie zieleni Poznania – w dolinie [...]. Kliny zieleni w Poznaniu są unikalnym założeniem urbanistycznym powstałym w latach trzydziestych XX wieku i mającym na celu ochronę wód i, co szczególnie obecnie istotne, poprawę jakości powietrza w mieście poprzez umożliwienie jego swobodnego przepływu niezabudowanymi dolinami rzecznymi. Klin zachodni ma zaś znaczenie szczególne ze względu na dominujący zachodni kierunek wiatrów: umożliwia dopływ powietrza z zachodu poprzez kompleksy leśne w rejonie Jezior: Kierskiego, Strzeszyńskiego i Rusałki do centrum miasta. Priorytetem na obszarze objętym planem jest zatem zachowanie i ochrona istniejących walorów przyrodniczych i dążenie do zmniejszenia negatywnych skutków antropopresji na środowisko naturalne. Podkreślenia wymaga, że w ramach określenia zasad ochrony i kształtowania klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, w Studium ustalono zasadę zachowania możliwie największej ciągłości systemu przyrodniczego, w tym dążenia do integracji rozproszonych fragmentów zieleni na obszarze miasta, ochrony istniejących i realizacji nowych powiązań z terenami otaczającymi, z systemem regionalnym i krajowym, w szczególności wprowadzania w tym celu systemowego układu terenów zieleni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. A także wprowadzono zasadę projektowania terenów zieleni z zachowaniem ich powiązań w poszczególnych zespołach urbanistycznych (Studium, s. 49-50). Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której przeznaczenie działki skarżących wpisuje się w określoną w Studium strukturę klinów zieleni, które tworzą: "tereny wyłączone z zabudowy oraz tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, dla których przewiduje się preferencje dla funkcji sportowo- rekreacyjnej, a także dopuszczenie zachowania na niektórych terenach kierunku przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową lub usługową". Z tego wynika, iż na obszarze klinów zieleni, nawet w ramach kierunków przewidujących ograniczoną formę zabudowy, preferencję stanowi funkcja zieleni i sportowo-rekreacyjna (Studium, s. 50). W konsekwencji powyższych postanowień, odczytując ich treść kompleksowo, należy stwierdzić, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, że Studium zawiera znacznie szerszy opis kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem MW, aniżeli ten przedstawiony w skardze. Przeznaczenie nieruchomości położonych w Studium na terenach MW* pod teren zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi śródlądowymi stanowi także kontynuację klina zieleni i nawiązuje do funkcji zieleni urządzonej Parku im. Adama Wodziczki. Mając na uwadze powyższe, wprowadzone w zaskarżonym Planie przeznaczenie działki Skarżących pod zieleń urządzoną z wodami powierzchniowymi śródlądowymi w żaden sposób nie narusza ustaleń Studium, które w ramach kierunku uzupełniającego dla terenów oznaczonych w Studium symbolem MW* przewiduje tereny zieleni, sportu i rekreacji. W ocenie Sądu zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Odpowiadając na zarzuty skargi naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących związanych z prawem własności działki nr [...], Sąd wskazuje, że także i te zarzuty skargi są nieuzasadnione. Prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., Zaskarżony Plan nie narusza zasady proporcjonalności i równości, gdyż jego sporządzenie wymagało uwzględnienia i wyważenia różnorodnych interesów i uwarunkowań, w tym, poza prawem własności, wymogów ochrony ładu przestrzennego i środowiska. Ingerencja w prawo własności skarżących posiada szczegółowe uzasadnienie, a jej skala została ograniczona do minimum niezbędnego dla realizacji celów Planu. Sąd nie może podzielić zarzutu co do naruszenia zasady proporcjonalności poprzez pozbawienie skarżących możliwości zabudowy ich działki w sytuacji, gdy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z tą nieruchomością (działki nr [...], [...], [...], [...]) wzniesiono dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. Należy bowiem mieć na uwadze, że inwestycje te przeprowadzone zostały na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (których prawidłowość pozostaje poza kognicją Sądu w tym postępowaniu), przy wydawaniu których organ nie miał możliwości badania zamierzeń budowlanych w aspekcie zgodności ze Studium. Sąd nie podziela także oceny skarżących, że powyższe inwestycje zniweczyły funkcję klina zieleni (co w konsekwencji – wg skarżących – skutkować winno przeznaczeniem w planie ich działki także pod zabudowę mieszkaniową). Zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...] powstała z ewidentnym uszczerbkiem dla walorów przyrodniczych bezpośredniego sąsiedztwa Parku Adama Wodziczki, nie oznacza to jednak ustania potrzeby ochrony tych terenów doliny potoku Bogdanka, które dotąd zabudowane nie zostały. Ochrona istniejących walorów przyrodniczych nie jest bowiem "zero-jedynkowa", lecz stopniowalna. Dążenie do zmniejszenia negatywnych skutków antropopresji na środowisko naturalne na obszarze zachodniego klina zieleni było motywem uchwalenia zaskarżonej uchwały: "Głównym celem planu (...) jest ochrona terenów łącznika ekologicznego wzdłuż rzeki Bogdanki oraz podnoszenie atrakcyjności i jakości przestrzeni zieleni...) Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10). Zdaniem Sądu, rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakwestionowanym w skardze zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.