IV SA/Po 707/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącego J. T. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) zł tytułem kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia[...] czerwca 2011r. nr [...] Starosta K., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwana jako kpa) – odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].09.2010r. wydanej na rzecz firmy T. B. – Zakłady "Y". "B.", obejmującej pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowo-handlowego w K., przy ul. [...] działka nr [...], następnie przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...].01.2011r.na rzecz firmy B. "X" Sp. z o.o. Sp. Komandytowo-Akcyjna (aktualnie, na skutek zmiany nazwy N. Sp. z o.o. Sp. Komandytowo-Akcyjna). Uzasadniając, organ podał, że w dniu 28.04.2011r. wpłynął wniosek D. i J. T, właścicieli działki nr [...] o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Jako przesłankę wznowienia postępowania podano art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to znaczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wnioskodawcy podali, że o tym iż została wydana ta decyzja dowiedzieli się dnia 18.04.2011r. w momencie przystąpienia inwestora do rozbudowy pawilonu. Został więc zachowany termin jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...].05.2011r. organ wznowił postępowanie. Badając sprawę, organ analizował pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.- dalej prawo budowlane), a także pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Organ podał, że celem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest ochrona określonych podmiotów poprzez dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę o ile planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czy ograniczenia te, wynikające z przepisów prawa muszą godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów go zagospodarowania ich nieruchomości. We wniosku o wznowienie podano, że ograniczeniami tymi jest zacienienie budynku oraz uciążliwości związane z hałasem, którego źródłem są urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne. Organ przeanalizował pod tym kątem dane niezbędne do sprawdzenia tych okoliczności, ustalając, że parametry rozbudowanego obiektu tj jego wysokość oraz odległość od granicy z działką wnioskodawców oznaczają, że nie istnieje część przesłaniająca budynku projektowanego i tym samym należy uznać, że spełniony jest warunek zapewnienia naturalnego oświetlenia w budynku wnioskodawców. Odnośnie zarzutu dotyczącego hałasu organ podniósł, że może on powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości i ochronie przez jego wpływem służą m. in. przepisy dotycząc ochrony środowiska i przepisy kodeksu cywilnego. Okoliczności te nie mogą być jednak brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania wnioskodawcom statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu J. T. działając przez pełnomocnika, podniósł, że nie jest zadowolony treści decyzji a ponadto, usytuowanie pawilonu narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe – odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego tj. budowanego i istniejącego (mieszkalnego, należącego do odwołującego) wynosi mniej niż 8 m. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania J. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję starosty w mocy. Organ zaaprobował rozważania organu I instancji co do nie posiadania przymiotu strony przez odwołującego w kontekście analizy obszaru oddziaływania obiektu, a także rozważania dotyczące problemu zacienienia i hałasu, a ponadto odniósł się do problemu zagrożenia przeciwpożarowego. W związku z tym ostatnim zagadnieniem organ podał, że w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.- dalej jako rozporządzenie) określone zostały odległości między zewnętrznymi ścianami budynków nie będącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis te jednak nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z projektu budowlanego, ściana zewnętrzna jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i posiada klasę odporności REI 120, a części posiadającej przeszklenia – klasę EI 60. Ponadto ściana zewnętrzna jak i inne elementy budynku zostały zaprojektowane z materiałów niepalnych. Na dowód tego stwierdzenia organ przywołał protokół kontroli i pozytywne stanowisko Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. Skargę na tę decyzję wniósł J. T., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 154 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że J. T. nie posiada przymiotu strony, a także § 271 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2011r. sygn. akt IV SA/Po 920/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skarga nie była uzasadniona, aczkolwiek organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowo-handlowego, na sąsiedniej działce. Skoro jednak decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji w istocie były zgodne z prawem, mimo błędnego powołania podstawy prawnej – Sąd, skargę oddalił. Nadto Sąd wskazał, iż należało zgodzić się ze skarżącym, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak określonym obszarze oddziaływania obiektu posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Dotyczy to także skarżącego, skoro jest on bezpośrednim sąsiadem działki inwestora. W procesie wyznaczania takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Organy w niniejszym postępowaniu oprócz stwierdzenia, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania przeprowadziły też postępowanie merytoryczne, badając przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Tymi przepisami są przepisy § 13 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy ustawy o ochronie środowiska. Rozważając te kwestie organy uzasadniły brak naruszenia tych przepisów przez planowaną inwestycję, poprzez analizę odległości obu budynków (skarżącego i planowanego), wysokości tych budynków, a tym samym braku możliwości zaistnienia zjawiska zacieniania budynku skarżącego a także rezygnację inwestora z urządzenia wentylacyjno-klimatycznego, co według skarżącego stanowiłoby źródło nadmiernego hałasu. Jeżeli chodzi o zagrożenie przeciwpożarowe, Sąd stwierdził, że to przepisy § 271 rozporządzenia mówią o odległości między ścianami zewnętrznymi budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, określając przy tym szczegółowo rodzaje budynków i gęstość obciążenia ogniowego. Norma tego przepisu nie mówi o sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie – ściana wznoszonego budynku jest ścianą oddzielenia pożarowego i jest zbudowana z materiałów niepalnych. Skarżący nie zakwestionował też skutecznie wyników kontroli państwowej straży pożarnej, której opinia była pozytywna. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy rozpatrzyły merytorycznie sprawę, ale błędnie doszły do wniosku, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Tak więc wniosek skarżącego o wznowienie postępowania z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa był zasadny. Organy więc powołały się na niewłaściwą podstawę prawną wydanej przez siebie decyzji, bowiem przy przyjęciu, że skarżący ma przymiot strony, w świetle rozpoznanych zarzutów i braku niezgodności decyzji dotychczasowej z przepisami odrębnymi, podlegającymi badaniu podczas postępowania o pozwolenie na budowę i skoro decyzja jaka zapadłaby po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego byłaby taka sama jak decyzja udzielająca pozwolenia na budowę – podstawą prawną tej decyzji jest art. 146 § 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. T. reprezentowany przez pełnomocnika domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej podniósł naruszenie przepisów art.151 § 1 pkt 1, art.151 § 2 i art.146 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż choć Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowo – handlowego na sąsiedniej działce, to błędne wydał rozstrzygnięcie bowiem winien uchylić decyzje organów obu instancji, wskazując organom na treść art.151 § 2 kpa. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013r., sygn..akt II OSK 182/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż ustalenie istnienia podstawy wznowienia otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Po ustaleniu braku tych okoliczności dopuszczalne jest, na etapie końcowym, stosowanie art.151§ 1 pkt 2 kpa. Jednak gdyby po włączeniu do materiału sprawy materialnej okoliczności związanych z wykazaną podstawą wznowienia okazało się, że w oparciu o dotychczasowy stan prawny należałoby wydać decyzję taką samą, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku materialnoprawnych wad decyzji dotychczasowej to organ winien zastosować art.146 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje : Na wstępie należy wskazać, iż ponieważ niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli zarówno Naczelnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. W opisanym wcześniej stanie niniejszej sprawy zaistniały okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 146 § 2 kpa, a więc istnienie przesłanki wznowienia ustanowionej w art.145 § 1 pkt 4 kpa, a zatem taka okoliczność w żaden sposób nie usprawiedliwiała rozstrzygnięcia podjętego przez starostę i utrzymanego w mocy przez wojewodę. Organ nie mógł w takiej sytuacji odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz, co wprost wynika z art.151§ 2 kpa, powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zastosowanie bowiem rozwiązania przewidzianego w art.146 § 2 kpa wchodzi w grę wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wytyczne Sądu, z uwzględnieniem istnienia przesłanki wznowieniowej i rozpoznania zarzutów. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).