IV SA/Po 709/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody 1. stwierdza nieważność rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" 2. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie może być wykonane Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 29 listopada 2006r. wydał Rozporządzenie Nr 212/06 "w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy"". W rozporządzeniu wskazano, że przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu "obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych" (§ 1.1). W §1.2 rozporządzenia stwierdzono, iż całkowita powierzchnia obszaru chronionego krajobrazu położonego na terenie powiatu złotowskiego w gminach: Jastrowie, Lipka, Złotów, Tarnówka, Krajenka oraz na terenie powiatu pilskiego w gminach: kaczory, Szydłowo i Piła wynosi 58375 ha. Opis przebiegu granicy obszaru określono w załączniku do rozporządzenia. W rozporządzeniu zawarto także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych (§ 2.1), ustalenia dotyczące czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych (§ 2. 2), ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów wodnych (§ 2. 3) oraz wprowadzono na tych obszarach zakazy określone w § 3. W § 5 rozporządzenia stwierdzono, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni o ogłoszenia. Do powyższego przepisu załączono wyjaśnienie, z którego wynika, że powyższe rozporządzenie "(...) było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998r. nr 5/98 (...), które w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" na podstawie art. 157 ustawy traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, z tym że na podstawie art. 153 ustawy utworzony obszar chronionego krajobrazu stał się obszarem chronionego krajobrazu w rozumieniu tej ustawy." Prokurator Okręgowy w Poznaniu pismem z dnia 29 lipca 2010r., Nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo u postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39), zaskarżył w całości powyższe rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów art. 23 ust. 2 i 3 ustawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone Rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji. Prokurator zarzucił także rażące naruszenie art. 153 w zw. z art. 23 ust. 2 i 3 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowe rozporządzenie wykonawcze do ustawy nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy, co uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia. W skardze wskazano również na przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 212/06 z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozporządzenia, wprowadza ono zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy". Rozporządzenie Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim ustanawiało bowiem obszar chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" na obszarze o powierzchni ogólnej 93 910 ha na terenie gmin: Okonek, Jastrowie, Lipka, Złotów, Tarnówka, Krajenka, Kaczory, Wałcz, Szydłowo, Tuczno, Mirosławiec i Piła. Zaskarżone rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego dotyczy zaś obszaru pomniejszonego o 35 535 ha i nie obejmuje części obszaru położonego na terenie gmin Okonek, Wałcz, Tuczno i Mirosławiec. Odmiennie opisano także granice tego obszaru (załącznik do rozporządzenia). Oznacza to, zdaniem Prokuratora, obowiązek wojewody uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a nie zaopiniowanie projektu stanowi naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy. Jak zauważył skarżący, uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami do tego upoważnionymi (w tym przypadku właściwymi radami gmin) stanowi naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. W skardze zauważono również, iż treści art. 23 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że wojewoda może wydać rozporządzenie, w którym wyznaczy obszar chronionego krajobrazu, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie obszarów chronionego krajobrazu", bo taka kategoria rozporządzenia nie została przewidziana. Prokurator zauważył również, że rozporządzenie nie zawiera wyraźnie sprecyzowanych przepisów derogacyjnych. Informacje o utracie mocy wcześniejszego Rozporządzenia Wojewody Pilskiego z 1998 r. dotyczącego obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" zawarto jedynie w przypisie do § 5 Rozporządzenia stanowiącego, że wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Rozwiązanie takie jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne z § 40 ust. 1 w zw. z art. 132 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego I S.S., wnosząc o jej oddalenie wskazał, że obszar chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" utworzony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednocześnie z art. 153 ustawy wynika, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, co potwierdza kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Zdaniem Wojewody, uregulowania zawarte w przedmiotowym rozporządzeniu są uregulowaniami w ramach obszaru istniejącego, a więc dostosowują uregulowania dotyczące przedmiotowego obszaru do obowiązujących regulacji, wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Bezsporne jest przy tym, zdaniem Wojewody, że obszar chronionego krajobrazu, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Rozporządzenie Nr 212/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu nie jest więc rozporządzeniem wyznaczającym - jak twierdzi skarżący - nowy obszar chronionego krajobrazu, a jest rozporządzeniem "w sprawie obszaru chronionego krajobrazu". Zadaniem tego rozporządzenia jest jednoznaczne uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru chronionego krajobrazu. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia obszaru. Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego chronionego obszaru, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronie przyrody. W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 ustawy - w wersji z dnia wydania rozporządzenia - uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy wymagał jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji obszaru chronionego krajobrazu. Projekt rozporządzenia będącego przedmiotem niniejszego sporu, nie dotycząc żadnej z wymienionych czynności, nie podlegał więc obowiązkowi uzgodnienia. Wojewoda stwierdził, że obszar chronionego krajobrazu, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Pierwotny opis granic, zawarty w rozporządzeniu Wojewody Pilskiego o utworzeniu obszaru był nieprecyzyjny i niedokładny, czego powodem były nieprecyzyjne obliczenia. Ówcześnie obliczeń powierzchni parku dokonywano planimetrem, a więc mało precyzyjnie i niedokładnie (w większej skali). O nieprecyzyjności w obliczeniach świadczy ponadto fakt wyłączenia z obszaru terenów znajdujących się na terenie gminy Wałcz, Tuczno i Mirosławiec z uwagi na zmiany związane z podziałem terytorialnym. Ochrona przyrody, będąc zadaniem ogólnonarodowym, nie zależy od zmian granic województw czy innych jednostek podziału administracyjnego kraju, które miało w międzyczasie miejsce. Obecnie obliczenia powierzchni wykonuje się za pomocą nowoczesnych metod jakimi są komputerowe systemy informacji przestrzennej, a w szczególności program geoinformacyjny - Mapinfo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy wskazać, obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust.2 ustawy (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia), wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następowała w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 23 ust. 3 ustawy). Z powyższego wynika, że przedmiotem opiniowania przez radę gminy bądź uzgodnienia (dotyczy projektu rozporządzenia) było: wyznaczenie obszaru chronionego, likwidacja obszaru chronionego, zmiana granic obszaru chronionego i powiększenie obszaru chronionego. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy wynika, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy określone w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 23 ust. 3 ustawy wynika, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie powiększa się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (zob. wyrok NSA z dnia 18.01.2007r. sygn. akt II OSK 1589/06, wyrok NSA z dnia 13.07.2009r. sygn. akt II OSK 471/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż obszar chronionego krajobrazu ""Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" ustanowiony został przez Wojewodę Pilskiego na mocy rozporządzenia Nr 5/98 z dnia 15 maja 1998r. (Dz. Urz. Woj. Pilskiego Nr 13, poz. 83). Powyższe rozporządzenie wydano pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie jednak z ustawą z 16 kwietnia 2004 r., rozporządzenia wydane na mocy wcześniejszej ustawy, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy (art. 157), a formy ochrony przyrody, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, staja się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy (art. 153). Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego rozporządzenia. Sąd orzekający zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że nie do obrony w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego Rozporządzenia jest tłumaczenie Wojewody, że Rozporządzenie nie kreuje nowego obszaru chronionego krajobrazu, ani nie dotyczy wyznaczenia czy zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy". Wskazują na to porównanie rozwiązań Rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 212/06 z 29 listopada 2006 r. z Rozporządzeniem Wojewody Pilskiego z 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim Porównanie takie wskazuje, że nastąpiła zmiana powierzchni obszaru chronionego. Rozporządzenie Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998r. ustanowiło obszar chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" na obszarze o powierzchni 93910 ha na terenie gmin: Okonek, Jastrowie, Lipka, Złotów, Tarnówka, Krajenka, Kaczory, Wałcz, Szydłowo, Tuczno, Mirosławiec i Piła. Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego dotyczy zaś obszaru o pow. 58375 ha położonego na terenie gmin: Jastrowie, Lipka, Złotów, Tarnówka, Krajenka, Kaczory, Szydłowo i Piła. Zaskarżone rozporządzenie dotyczy więc obszaru pomniejszonego o 35535 ha i nie obejmuje obszaru położonego na terenie gmin Okonek, Wałcz, Tuczno i Mirosławiec. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę w żadnej mierze nie obala powyższego wniosku. Ponadto wskazać należy, że Rozporządzenie Wojewody Pilskiego z 1998r. określało m.in. zakazy na obszarach chronionego krajobrazu i ustalało zasady prowadzenia działalności gospodarczej na tych obszarach. Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2006r. zawiera zaś ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, nieleśnych ekosystemów lądowych i wodnych oraz wprowadza nową listę zakazów, obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy". Znaczy to, że zaskarżonego Rozporządzenia nie można uznać za takie, które tylko zmienia granice obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 2 zd. 2). Sąd orzekający jest zdania, że Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego w istocie wyznacza przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu (w rozumieniu wcześniej przytoczonym), poprzez określenie m. in. jego położenia i obszaru oraz zakazów. W myśl ustawy z 16 kwietnia 2004 r., projekt takiego rozporządzenia wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gminy (art. 23 ust. 3). Oznacza to, iż Wojewoda Wielkopolski, wydając przedmiotowe rozporządzenie miał obowiązek uzgodnienia z właściwymi radami gmin jego projektu. Takich uzgodnień nie poczyniono, co jest w sprawie bezsporne. W nawiązaniu do wyżej określonego stanowiska Sądu dodać należy, że pozostaje ono niezmienne mimo wyjaśnień Wojewody, że zaskarżone Rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny do zmian w porządku prawnym. Po pierwsze, nie ma takiej odrębnej kategorii techniki legislacyjnej, po drugie – w niniejszej sprawie to "dostosowanie" polegało na nowym wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy". Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią §40 w zw. z § 132 załącznika do w/w rozporządzenia, przepis uchylający poprzednie rozporządzenie stanowi odrębną jednostkę redakcyjną aktu prawnego uchylającego poprzednio obowiązujące przepisy. Oznacza to, iż niedopuszczalnym jest umieszczanie przepisów przejściowych w przypisach do przepisów rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 ppsa