IV SA/Po 715/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. O., J. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) r. nr (...) 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz G. i J. O. kwotę (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski Dnia [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB), przeprowadził kontrolę w toku której ustalił, że J. O. pobudował zbiornik na zboże typu BIN w 1995 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Obiekt ten zlokalizowany jest [...] (k. 1-1i akt PINB). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. (prezentata PINB z dnia [...] grudnia 2007 r.) J. O. wniósł o zalegalizowanie na działce nr [...]: wiaty wybudowanej na początku 1998 r.; wiaty wybudowanej na początku 1997 r.; zbiornika na zboże typu BIN [wybudowanego w] 1995 r. Wnioskodawca podał, że wnosi o zalegalizowanie na podstawie "ustawy o zmianie prawa budowlanego dotyczącej amnestii" (k. 4 akt administracyjnych). Dnia [...] grudnia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zbiornika na zboże typu BIN wskazując, że Jego zamiarem jest "legalizacja samowoli budowlanej wybudowanej w 1995 r." (k. 5-5a akt PINB). Postępowania – administracyjne, jak i sądowoadministracyjne - w sprawie obu wiat, toczyły się odrębnie i nie były przedmiotem postępowania w sprawie administracyjnej, poddanej kontroli Sądu w sprawie IV SA/Po 715/09. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2008 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm. – dalej Pr. bud.) i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. 99/07/665 – dalej nowelizacja majowa), zobowiązał J. O. do uzupełnienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, wniosku o pozwolenie na użytkowanie silosu typu BIN 60W, na działce [...], przez przedłożenie ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o których mowa w art. 57 ust. 3 Pr. bud. (o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Pr. bud.; k. 6 akt PINB). J. O. wywiązał się z nałożonych obowiązków w części (złożywszy ekspertyzę silosu zbożowego typu BIN; mapę z inwentaryzacji obiektu budowlanego), natomiast w odniesieniu do obowiązku dotyczącego oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Pr. bud., przedłożył w PINB kopie zwrotek pism wysłanych do właściwych organów (k. 12-8 akt PINB). Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2008 r.), na podstawie art. 3 ust. 2 i 5 z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. 99/07/665), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił pozwolenia na użytkowanie i nakazał małżonkom [...] rozbiórkę zbiornika na zboże typu BIN o wysokości ok. 6,5 m i pojemności około 100 ton na działce [...] w miejscowości [...], pobudowanego w 1995 r. bez wymaganego prawem pozwolenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że trzykrotnie zwracał się do Wójta [...] (dalej Wójt) o precyzyjne określenie, czy samowolnie pobudowany zbiornik na zboże nie narusza obowiązującego w dacie zakończenia budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt odpowiadał, że przekazał PINB wszystkie posiadane informacje, w zakresie przeznaczenia w obowiązującym do końca 2003 r. Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (dalej Plan) wskazując, że nowo realizowane obiekty winny nawiązywać charakterem do otaczającej zabudowy zagrodowej wsi. PINB wyjaśnił, że skoro trzykrotnie występował o zajęcie przez Wójta jednoznacznego stanowiska i trzykrotnie Wójt udzielał odpowiedzi, które nie wskazywały jednoznacznie czy obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie zakończenia budowy albo w dniu orzekania, to "w opinii tutejszego Organu stanowisko gminy jest negatywne", stąd nie jest możliwa legalizacja owego zbiornika (k. 21-21a akt PINB). W odwołaniu Inwestor podkreślił w szczególności, że Wójt w żadnym z pism kierowanych w odpowiedzi na zapytanie PINB nie stwierdził, że ów zbiornik narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 22-22a akt PINB). Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2008 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z [...] maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że dosłowne brzmienie art. 3 ust. 1 nowelizacji majowej wskazuje, że na jego mocy przepisów art. 48-49b Pr. bud. nie stosuje się do dnia 01 stycznia 2008 r. W związku z czym, należy wywieść, że od 01 stycznia 2008 r. do obiektów lub ich części wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeśli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, należy stosować przepisy art. 48-49b Pr. bud. W konsekwencji, w ocenie WINB, organ I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy nowelizacji majowej. WINB wyjaśnił, że skoro do dnia 31.12.2007 r. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, to w konsekwencji brak podstaw do stosowania przepisów nowelizacji majowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, WINB podzielił stanowisko Inwestora, że zagadnienie dotyczące zgodności zrealizowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zostało wyczerpująco wyjaśnione (k. 15-16 akt WINB). Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. II SA/Po 801/08 (dalej wyrok z 10 marca 2009 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił decyzję z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu WSA wskazał w szczególności, że poza sporem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że Inwestor w 1995 r. zrealizował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekt budowlany - zbiornik na zboże typu BIN (dalej zbiornik bądź silos). Wniosek o zalegalizowanie zbiornika złożony został w 2007 r. Istotą toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego jest wykładnia art. 3 nowelizacji majowej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji z [...] lipca 2008 r. Przepis ów jest przepisem szczególnym wobec art. 48-49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Pr. bud. Przepis ten odnosi się wyłącznie do obiektów pobudowanych między 01 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r., w przypadku gdy do dnia 11 lipca 2003 r. nie wszczęto w stosunku doń postępowania legalizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie zbiornik na zboże pobudowano w 1995 r., a postępowanie legalizacyjne zainicjowane wnioskiem Skarżącego wszczęto w listopadzie 2007 r. Obie te okoliczności pozostają bezsporne i na tle zgromadzonego w sprawie materiału nie budzą wątpliwości Sądu. WSA nie podzielił stanowiska, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 3 nowelizacji majowej z tej tylko przyczyny, że postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 01 stycznia 2008 r. Nie do pogodzenia z założeniami państwa prawnego jest takie ukształtowanie przepisów prawa, które przenosi na jednostkę skutki zaniedbań lub nieprawidłowości ze strony prawodawcy lub organów administracji państwowej (wyrok NSA z 14.02.1992 r., III SA 1200/91, Wokanda 6/92/21). To, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 01 stycznia 2008 r., może w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Ustawodawca dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 3 ust. 5 nowelizacji majowej). Zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie między dniem 20 czerwca 2007 r., a dniem 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 01 stycznia 2008 r., musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP. Jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 nowelizacji majowej, zgodnie z którą przepisów art. 48-49b ustawy Pr. bud. nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 01 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jakakolwiek inna wykładnia art. 3 nowelizacji majowej, prowadziłaby do arbitralności postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, pozostawiając kwestię zwolnienia z opłaty legalizacyjnej jedynie szybkości prowadzonego postępowania, niezależnie od nadrzędnych zasad procesu administracyjnego takich jak: praworządność, pewność prawa, zaufanie obywatela do państwa czy konieczność poszanowania sprawiedliwości proceduralnej (wyrok WSA z 06.01.2009 r., II SA/Gd 758/08). Treść art. 3 ust. 1 nowelizacji majowej nie wskazuje, by do dnia 01 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne miało zostać zakończone decyzją lub też prawomocną decyzją. Stąd w sytuacji, gdy budowa spornego obiektu zakończona została w 1995 r. (a więc po dniu 31 grudnia 1994 r. i przed 11 lipca 1998 r.) oraz postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji tego obiektu nie wszczęto przed 11 lipca 2003 r., a Inwestor wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 3 nowelizacji majowej, złożył [...] grudnia 2007 r. (a więc w okresie między 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r.) stwierdzić należało wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 3 nowelizacji majowej, skutkujące prowadzeniem postępowania z wyłączeniem art. 48-49b Pr. bud. Procedura legalizacyjna stawia wymóg dokonania jednoznacznego ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym została ona samowolnie zrealizowana. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została przesądzona. Ustalenie w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego należy do organów nadzoru budowlanego. W przypadku ewentualnego ziszczenia się przesłanek z art. 3 ust. 5 nowelizacji majowej organ winien rozważyć nałożenie obowiązku usunięcia naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności ustalenie, czy sprawa wymaga przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też konieczne jest jej ponowne rozpoznanie przez PINB (k. 43-43v, 45-49 akt II SA/Po 801/08; k. 22-19v akt WINB). Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania G. i J. O., utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu WINB przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wielkopolski Inspektor uznał, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać faktowi związania organów nadzoru budowlanego obu instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku z 10 marca 2009 r. WINB na podstawie art. 136 kpa, pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do Wójta, by zajął jednoznaczne stanowisko w sprawie wyjaśnienia, który z symboli terenu: PE1MN, RZ, RL z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]., dotyczy działki nr [...], na której znajduje się ów zbiornik na zboże typu BIN i czy ów zbiornik, w momencie zakończenia budowy, naruszał bądź nie naruszał, obowiązujący w momencie zakończenia budowy ów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Przemęt. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Wójt wskazał, że zgodnie z posiadanymi w urzędzie podkładami geodezyjnymi (mapy do celów opiniodawczych w skali 1:1000 oraz kopii załącznika graficznego do protokołu oględzin nieruchomości, przekazanego przez PINB), zbiornik na zboże typu BIN zlokalizowany jest na działce [...] w obrębie miejscowości [...]. Część działki zajętej pod zbiornik zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. Planem przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (jednostka bilansowa Planu 1MN). Zgodnie z Planem cała działka przeznaczona była w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostka bilansowa Planu PE1MN), w części pod tereny użytków zielonych (jednostka bilansowa RZ). Organ odwoławczy przeanalizował wyrys z miejscowego Planu z lokalizacją działki [...] i posadowionego na niej zbiornika na zboże. Dając wiarę znajdującym się w aktach sprawy dokumentom i twierdzeniom Wójta, WINB przyjął, że zbiornik na zboże znajduje się na części działki [...] w jednostce bilansowej PE1MN, w tej części działki, sąsiadującej z drogą asfaltową. Ustalenia dotyczące zagospodarowania jednostki terenowej PE1MN, w obrębie miejscowości [...], przewidują trzy funkcje terenu i ustalenia dodatkowe. Funkcja podstawowa przewiduje, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej w przewadze jednorodzinnej. Funkcja uzupełniająca wskazuje trzy możliwości: 1) infrastrukturę techniczną i komunikację wewnętrzną; 2) usługi towarzyszące funkcji podstawowej (handel, gastronomia, rzemiosło usługowe, usługi oświaty, kultury, zdrowia); 3) zieleń osiedlowa. Następną jest funkcja dopuszczalna, która przewiduje pięć przypadków: 1) zabudowę wielorodzinną – do zachowania tylko istniejąca; 2) zabudowę wielorodzinną o kubaturach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej; 3) funkcje usługowe (w tym obsługi gospodarki leśnej) lub produkcyjne nieuciążliwe; 4) zieleń towarzysząca; 5) parkingi, garaże – o ile nie kolidują z funkcją podstawową. Ustalenia dodatkowe, dotyczą zmiany funkcji dotychczasowych siedlisk zagrodowych oraz wskazują, że przy modernizacji obiektów należy dążyć do zachowania głównych cech fizjonomicznych (skali budynków, architektury) i układu przestrzennego działki. Symbol terenu PE1MN w żadnej funkcji, tj. podstawowej, uzupełniającej, dopuszczalnej i w ustaleniach dodatkowych, nie przewiduje możliwości posadowienia zbiornika na zboże. Pozostała część działki, względem której ma zastosowanie jednostka bilansowa RZ (tereny użytków zielonych) również w żadnej z funkcji nie przewiduje możliwości posadowienia zbiornika na zboże (k. 42-42 akt WINB). W skardze G. i J. O. zarzucili decyzji z [...] czerwca 2009 r. błędną interpretację zapisów Planu Miejscowego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], skutkującą nieuprawnionym wyłączeniem możliwości posadowienia zbiornika na zboże typu BIN na gruncie Skarżących jako gruncie rolnym, a w konsekwencji niesłusznym nakazem rozbiórki zbiornika. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2008 r.; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 3-5 akt IV SA/Po 715/09). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie (k. 7 akt IV SA/Po 715/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/ 1270 ze zm. - dalej ppsa) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne, zawarte w decyzji Wojewody, w tej części, w której przedstawił on przebieg zdarzeń procesowych w postępowaniu I i II instancji, i tylko w tej części czyni je ustaleniami własnymi. Sąd nie podzielił ustaleń organów obu instancji w zakresie treści Planu, obejmującego działkę [...] . Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że: [...] Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie odpisu pełnego brzmienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] wraz z wyrysem fragmentu rysunku planu, obejmującego działkę nr [...] (k. 75-121 akt IV SA/Po 715/09); informacji Wójta Gminy [...] (k. 74 akt IV SA/Po 715/09); przywołanej ekspertyzy technicznej silosu, opracowanej przez [...]; mapy z inwentaryzacji obiektu budowlanego opracowanej przez geodetę uprawnionego [...]; odpisów zwrotnych potwierdzeń dowodów doręczeń przesyłek poleconych dla: [...] , [...] , [...] (k. 11-10, 9 akt PINB). Sąd dał wiarę tym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245kpc, i art. – odpowiednio – 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2001 t. 1 s. 474 uw. 32). Zgodnie z art. 153 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II SA/Po 801/09). Uchwała Rady Gminy [...] podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 17/89/99 ze zm.- dalej upp bądź ustawa o planowaniu przestrzennym; k. 77 akt IV SA/Po 715/09) w zw. z art. 1 pkt 25 lit. f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 34/90/198 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 16/90/95 ze zm.- dalej usteryt). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 89/94/415- dalej uzp), miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 uzp w brzmieniu pierwotnym). W wyniku dwukrotnych nowelizacji (art. 1 ustawy – Dz.U. 111/99/1279; art. 1a ustawy – Dz.U. 154/01/1804), ów pięcioletni okres został przedłużony do lat 8. Ostatecznie plan ów utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 80/03/717 ze zm.- dalej upzp; bezsporne – k. 74 akt IV SA/Po 715/09). Przy wykładni Planu konieczne jest uwzględnienie, że został on zatwierdzony pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym – uchwalonej w innych realiach prawnych i ustrojowych (gospodarki scentralizowanej i braku samorządu terytorialnego). W początkowym okresie w powojennej doktrynie trwały spory dotyczące tego, czy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym i jakiego charakteru normy składają się na plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazywano, że plany zagospodarowania przestrzennego należały "do wielkiej rodziny planów gospodarczych" i że plany zagospodarowania przestrzennego tworzyły "szczególnego rodzaju normy planowe [...] szczególnego rodzaju normy planowe i tylko planowe" (W. Brzeziński "Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego" w: "Prawo, administracja, gospodarka. Księga pamiątkowa ku czci Prof. L. Bara" pod red. J. Łętowskiego i J.P. Pruszyńskiego Ossol.1983 r. s. 40-41, 53). System uregulowany w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 11/75/67, zm. 12/75/91 – dalej ustawa z 31 stycznia 1961 r.) został silnie zmodyfikowany w oparciu o uchwały samoistne Rady Ministrów: nr 148 z 9 sierpnia 1976 r. (MP 31/76/135) i nr 196 z 29 grudnia 1977 r. o lokalizacji inwestycji (Dz.U. 1/78/6; W. Brzeziński – op. cit. s. 44, 52-53), które to źródła prawa podustawowego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zakwestionowane jako podstawy do ograniczenia praw podmiotowych obywateli. W. Brzeziński zastanawiał się, dlaczego przepis art. 24 ustawy z 1961 r., wskazujący, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uzyskują moc powszechnie obowiązującą, nie odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego w ogóle, lecz do planów miejscowych (tamże s. 43). Zagadnienia sporne w tej materii rozstrzygnął swymi wyrokami Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w kolejnych orzeczeniach, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny – ze względu na niski stopień szczegółowości – może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1/82/52 s. 207 i 210). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominował pogląd, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę narodową i ogłoszony w dzienniku urzędowym WRN jest obowiązującym lokalnym prawem i jego ustalenia wiążą organy administracji państwowej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli w zakresie ich zgodności zarówno z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym (wyrok NSA 19.4.1984 r., SA/Ka 124/84, OSP 6/85/122). We współczesnej nam doktrynie utrwalonym jest pogląd, że ustawa o planowaniu przestrzennym przyjęła rozwiązanie kompromisowe – tylko w części uwzględniając pomysły nowatorskie, zachowując stary, scentralizowany (choć w nieco mniejszym stopniu niż pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym –j.t. Dz.U. 11/75/67, zm. 12/75/91 – dalej ustawa z 1961 r.) system planowania. W ustawie o planowaniu przestrzennym ustanowiono współzależność obu rodzajów planowania – społeczno- gospodarczego i przestrzennego (art. 4 ust. 1-3 upp). Ustalenie lokalizacji inwestycji zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym odbywało się etapowo; pierwszym etapem było udzielenie wskazań lokalizacyjnych, drugim – wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym ciągle dostosowane były do potrzeb scentralizowanego państwa. Zmiana ustroju społeczno-gospodarczego w latach 1989-1990, uzyskanie przez obywatela faktycznej ochrony prawnej, spowodowało, że system planowania przestrzennego przestał przystawać do nowych potrzeb, poskutkowało uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu" W. Pr. 2003 s. 20, 23-27). Ustawodawca w art. 8 upp wprost wskazał, że wykorzystywanie gruntów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określają przepisy prawa budowlanego. W dacie uchwalenia ustawy o planowaniu przestrzennym – aż do dnia 01 stycznia 1995 r. -wejścia w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 156/06/1118 ze zm.- dalej Prawo budowlane bądź Pr. bud.), była to ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. 38/74/229 ze zm. – dalej prawo budowlane z 1974 r.). Zatem to organ administracji budowlanej ostatecznie stosował plan zagospodarowania przestrzennego i dokonywał jego wykładni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie wskazywano na brak dostatecznej synchronizacji między ustawą z 12 grudnia 1984 r. o planowaniu przestrzennym a ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 38/ 74/229 ze zm.- dalej prawo budowlane z 1974 r.; przykładowo – krytyczna glosa Z. Leońskiego do wyroku SN z 28.6.1985 r., III ARN 11/85, OSP 3/86/55s. 127-129). Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, fakt ów należy brać pod uwagę, bowiem strona ubiegająca się o legalizację na podstawie nowelizacji majowej, nie może być w mniej korzystnej sytuacji, niźli osoba, wobec której toczy się postępowanie rozbiórkowe na podstawie art. 103 ust. 2 Pr. bud. na podstawie przepisów dotychczasowych (zatem prawa budowlanego z 1974 r.). Przemawia za tym w szczególności wzmożona ochrona obywatela pod rządem art. 2, art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946 – dalej Konstytucja RP). Podstawą ingerencji w prawo własności obywatela musi być bowiem jasny i wyraźny przepis ustawowy, bądź należycie ustanowiony akt prawa miejscowego, a nie domniemanie ograniczeń, wyraźnie w takim akcie nie ustanowionych. W punkcie 12 części A Ustaleń i zaleceń planistycznych ogólnych, odnoszących się do obszaru objętego Planem, Rada Gminy wskazała, że dla terenów wskazanych na Rysunku Planu w następujących miejscowościach: [...], należy sporządzić plany szczegółowe (k. 79, 81 akt IV SA/Po 715/ 09). Błędnie zatem Skarżący zakładają, że uchwała Rady Gminy nałożyła na Wójta obowiązek wzbogacenia Planu o plan szczegółowy dla wsi [...] (k. 4-5 akt IV SA/Po 715/ 09). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu, stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obwiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 uzp). Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że podstawę kontroli zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (wyrok NSA z: 21.1. 1986 r., II SA 2037/85; 11.12.2003 r., II SA/Lu 854/02). Tak też należy rozumieć brak naruszeń przez obiekt budowlany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy w rozumieniu art. 3 ust. 4 pkt 2 in princ. nowelizacji majowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był w świetle art. 32 ust. 1 i art. 33 upp traktowany jako akt prawa gminnego, stanowiący regulację powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym (E. Radziszewski "Gospodarka gruntami budowlanymi. Przepisy i objaśnienia" W. Pr. 1992 s. 21 uw. 1). Zgodnie z art. 7 uzp, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, przez ustrojodawcę zwanym aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym plan miejscowy, jako przepis gminny, jest częścią systemu prawnego państwa (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" W. Pr. 1995 – dalej "Uzp z komentarzem" - s. 28 uw. 4) i podlega wykładni (W. Brzeziński – op. cit. s. 42-43, 54; który jednak nieustannie poszukiwał norm prawnych nowego typu "norm – wytycznych kierownictwa państwowego", "który z trudnością daje się podporządkować ustalonym kryteriom i pojęciom stworzonym w odmiennych warunkach społeczno-gospodarczych"). Ostatecznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w późniejszej doktrynie opowiedziano się za stosowaniem metod wykładni, wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie, znamiennych dla wykładni prawa, w całym systemie prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem uzp, nie każde ustalenie planu jest przepisem, nie mówiąc o rysunku planu i zapisach o charakterze wyjaśniającym. Rzeczą wykładni będzie wyjaśnianie, które ustalenia planu zawierają w sobie tego rodzaju ustalenia (które czynią je przepisem), które zawierają część normatywną, z wyeliminowaniem ustaleń będących wyjaśnieniami, opisem czy wreszcie rysunkiem. Co do rysunku ustawa wprost stanowi, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 zd. 2 uzp). Pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tych kategorii, które są niedopuszczalne. Prócz treści normatywnych, w planie wystąpić mogą treści związane z planem w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień (I. Mironowicz, T. Ossowicz "Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne" w: red. E. Bagiński "Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym" OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ winien zarówno na podstawie tekstu uchwały jak i rysunku stanowiącego załącznik do uchwały ustalić, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są faktycznie sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 11.6.1999 r., IV SA 295/96, akceptowany przez P. Kwaśniaka "Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego" LexisNexis 2009 s. 207). W prokonstytucyjnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządem dawnej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. utrwalonym był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, mogących wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony tej własności (art. 18 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. j.t. Dz.U. 7/76/ 36, zm. 22/80/81, 11/82/83, 39/83/175, 14/87/82; wyrok NSA z 25.11.1988 r., IV SA 540 /88, ONSA 2/88/90). Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa ciąży na organach administracji publicznej tym bardziej pod rządem Konstytucji RP, skoro ustrojodawca wśród zasad naczelnych Konstytucji wskazał, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust.1), a zasadę tę rozwinął następnie w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej, ciąży nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W wyroku P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. (j.t. Dz.U. 156/06/118, zm. 170/06/1217, 88/07/587, 99/07/665, 127/07/880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W niniejszym Planie Rada Gminy wskazała, że w Dokumencie Planu (na Rysunku Planu i w Tekście Planu) stosowane są dwa rodzaje dyspozycji. Pierwsze z nich to ustalenia planu. Zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym mogą być one zmienione lub uchylone tylko w trybie zmiany lub uchylenia planu. Przedmiotem tych ustaleń są w szczególności: granica obszaru opracowania; przebieg linii rozgraniczających; przeznaczenie poszczególnych terenów (obowiązują ustalenia zawarte w Tekście Planu; opisy symboli funkcji terenów przedstawione w legendzie Rysunku Planu mają charakter informacyjny); zasady ochrony wartości kulturowych oraz ogólne kształtowania architektury i krajobrazu; zasady ochrony środowiska; zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury. Dugi rodzaj treści Dokumentu Planu to zalecenia planistyczne, które nie są ustaleniami planu w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym, a ich ewentualne nieprzestrzeganie nie stoi w sprzeczności z uchwała o przyjęciu planu. Zostały one wprowadzone do Dokumentu Planu, by ułatwić władzom gminy i poszczególnym inwestorom optymalne wykorzystanie terenu. Władze gminy mogą uznać, że niektóre lub wszystkie z zaleceń winny być przestrzegane i podjąć w tej sprawie stosowne decyzje (k. 77-78 akt IV SA/Po 715/09). Dla terenu oznaczonego symbolem PE1MN w obrębie miejscowości [...] Plan określa: funkcję podstawową – tereny zabudowy mieszkaniowej – w przewadze jednorodzinnej; funkcję uzupełniającą: 1. infrastrukturę techniczną i komunikację wewnętrzną. 2. usługi towarzyszące funkcji podstawowej (handel, gastronomia, rzemiosło usługowe, usługi oświaty, kultury i zdrowia). 3. zieleń osiedlową; funkcję dopuszczalną: 1. zabudowę wielorodzinną – do zachowania tylko istniejącą. 2. zabudowę wielorodzinną o kubaturach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej. 3. funkcje usługowe (w tym obsługa gospodarki leśnej) lub produkcyjne nieuciążliwe. 4. zieleń towarzyszącą. 5. parkingi, garaże – o ile nie kolidują z funkcją podstawową; ustalenia dodatkowe: przy zmianie funkcji dotychczasowych siedlisk zagrodowych (np. z rolniczej na produkcyjną lub usługową) oraz przy modernizacji obiektów należy dążyć do zachowania głównych cech fizjonomicznych (skali budynków, architektury) i układu przestrzennego działki (siedliska). Nowo realizowane obiekty winny nawiązywać charakterem do otaczającej zabudowy zagrodowej wsi (skala i architektura budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz wielkość i sposób zagospodarowania przestrzennego działki; k. 101 akt IV SA/Po 715/09). Należy zatem zwrócić uwagę, że samo zaliczenie danej działki gruntu do terenu elementarnego PE1MN nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na terenie danej nieruchomości. Dopiero zatem wyraźny zakaz budowy na działce, objętej jednostką bilansową budowli kubaturowych bądź silosów, prowadziłby do wniosku, że obiekt budowlany w postaci silosu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (verba legis – art. 3 ust. 5 nowelizacji majowej). Takiego zakazu ustalenia Planu nie zawierają. Przedmiotowa inwestycja nie przekracza także linii zabudowy, wytyczonej na rysunku Planu (k. 113, 121 akt IV SA/Po 715/09; k. 16c akt PINB). Inwestycja znajduje się w jednostce PE1MN (o funkcji podstawowej tereny zabudowy mieszkaniowej – w przewadze jednorodzinnej). Należy mieć na uwadze, że w stosunkach wiejskich, w obszarze siedlisk gospodarstw rolnych, częstokroć buduje się urządzenia niezbędne dla prowadzenia gospodarstw rolnych. Mimo nie zaliczenia owej nieruchomości do jednostki PE3MP (o funkcji podstawowej tereny zabudowy mieszkaniowej powiązanej z obiektami drobnej produkcji rolniczej (zabudowa zagrodowa), przemysłowej lub rzemieślniczej o małej uciążliwości; k. 101-102 akt IV SA/Po 715/09), nie ulega wątpliwości, że Plan nie zakazuje budowy urządzeń infrastruktury technicznej właściwej dla utrzymania funkcji dotychczasowych siedlisk zagrodowych. Nawet wysokość silosu (7,90 m), nie odbiega znacząco od wysokości domu dwukondygnacyjnego. Dla jednostki bilansowej PE1MN jako funkcje dopuszczalne przewidziano funkcje usługowe lub produkcyjnie nieuciążliwe. Porównując powyższe z podstawowymi funkcjami jednostki PE3MP (teren zabudowy mieszkaniowej powiązanej z obiektami drobnej produkcji rolniczej, przemysłowej lub rzemieślniczej o małej uciążliwości) z funkcjami dopuszczalnym jednostki PE1MN uznać należy, że Plan nie różnicuje – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - zasadniczo przeznaczenia terenu w obu tych jednostkach bilansowych. Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne (art. 3 ust. 1, ust. 4 i 5 nowelizacji majowej), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Decyzja I instancji z [...] maja 2008 r. narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, w jakim naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – niedopuszczalnym było bowiem uznanie, że trzykrotne udzielenie informacji przez Wójta o postanowieniach Planu, stanowiło o negatywnym stanowisku gminy co do braku naruszeń przez obiekt budowlany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy. Decyzja z [...] maja 2008 r. narusza także prawo materialne (art. 3 ust. 1, ust. 4 i 5 nowelizacji majowej), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w szczególności oceni, czy złożone dnia [...] stycznia 2008 r. dokumenty (k. 12-9 PINB), spełniają przesłanki z art. 3 ust. 3 nowelizacji majowej i czy właściwe organy wydały oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 1 Pr. bud. Ustawodawca nakazuje bowiem w pierwszej kolejności legalizować samowolę budowlaną (przy spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych). Gdyby okazało się to niemożliwe, koniecznym jest nałożenie obowiązku usunięcia naruszeń na podstawie art. 3 ust. 5 zd. 1 nowelizacji majowej. Dopiero w razie niewykonania Obowiązku w terminie, możliwym jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 3 ust. 5 zd. 2 nowelizacji majowej). Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa. O wykonalności przeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski za nieobecnego Sędziego WSA Izabelę Kucznerowicz /-/ M. Dybowski ja