IV SA/Po 721/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Lwówku z dnia 29 czerwca 2011 r., nr XI/62/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Pismem z dnia 10 lipca 2017r. Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Lwówku z dnia 29 czerwca 2011 r. nr XI/62/2011 w sprawie " trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania"(dalej Uchwała). Prokurator (dalej także skarżący) zaskarżył Uchwałę w całości zarzucając jej : 1) istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. z 2016r. poz. 296 dalej ustawa promulgacyjna lub u.o.a.n.), w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. 2) istotne naruszenie art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez ustalenie w § 4 zaskarżonej uchwały, iż Zespół powoływany jest na okres 4 lat co stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. 3) istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 - 5 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie w § 2 ust. 2 zaskarżonej Uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego; W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - dalej ppsa) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowej Uchwały Rady Miejskiej w Lwówku. W uzasadnieniu Prokurator podał, że § 11 zaskarżonej uchwały stwierdza, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia i dalej, że zaskarżona Uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym a więc jest aktem prawa miejscowego. Przyjęcie stanowiska, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej Uchwały w wojewódzkim dzienniku. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy promulgacyjnej, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka Uchwała - jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym - powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy promulgacyjnej, co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości Uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Prokurator powołał tu wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie — co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością Uchwały, Rada Miejska w Lwówku, zdaniem skarżącego, dopuściła się w treści Uchwały także innych naruszeń prawa materialnego. Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze Uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W związku z tym uznać należy, iż Rada Miejska określając w § 2 ust. 2 Uchwały skład Zespołu Interdyscyplinarnego wkroczyła w materię uregulowana Ustawą, co jest niedopuszczalne. Skarżący zauważył również, iż w § 4 zaskarżonej Uchwały ustalono ,iż członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego powoływani są na okres 4 lat, co w jego ocenie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Prawidłowa interpretacja zapisu art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazuje, iż w ustawowym upoważnieniu do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie mieści się prawo do stanowienia kadencyjności pracy zespołu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lwówku wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu stanowisko i wnioski Prokuratora nie są prawidłowe, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub jej poszczególnych paragrafów może być jedynie istotne naruszenie prawa, takie jak, np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą uchwały lub naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić jedynie, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co bezpośrednio wynika z treści tego przepisu. W skardze, zdaniem Rady Miejskiej, nie wykazano, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Zaskarżona uchwała, zdaniem Rady, nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 u.s.g. Adresatem zaskarżonej uchwały nie jest społeczność lokalna Gminy Lwówek, bo wprost do niej się nie odnosi. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Zaskarżona Uchwała dotyczy jedynie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - Burmistrza oraz członków zespołu interdyscyplinarnego i reguluje szczegółowe kwestie związane z wykonywaniem ustawowo powierzonych im czynności. Zakres uregulowań przedmiotowej uchwały nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Rada Miejska w Lwówku podniosła, że zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do postanowień § 2 ust 2 zaskarżonej Uchwały, powołania członków Zespołu dokonuje Burmistrz Miasta i Gminy Lwówek, w minimalnym składzie pozwalającym określić szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Powyższe nie wykracza więc poza ustawowe upoważnienie z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Jeżeli nawet przyjąć, iż wskazanie podmiotów, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w skład Zespołu, jest powieleniem zapisów samej Ustawy, to podanie minimalnego składu przedstawicieli z poszczególnych podmiotów mieści się w zakresie pojęcia "określenie szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu interdyscyplinarnego". W ten sam sposób, zdaniem organu, należy odczytywać § 4 zaskarżonej Uchwały, mówiący, że Zespół powoływany jest na okres 4 lat. Jest to tylko i wyłącznie uszczegółowienie warunków w jakich Zespół ma funkcjonować. Także i to nie może więc stanowić przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w omawiany artykule przedmiotowej ustawy. Ponadto Rada Miejska w Lwówku zauważyła, że zaskarżona Uchwała, po jej podjęciu przeszła w lipcu 2011 r. procedurę kontroli w organie nadzoru. Wojewoda nie stwierdził wówczas niezgodności z prawem ww. Uchwały. Z tych względów okoliczności przedstawione wyżej przemawiają przeciwko uwzględnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; dalej ppsa) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską jest aktem prawa miejscowego, jeżeli taki akt normatywny, zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy promulgacyjnej oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej także u.p.p.r.) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona Uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zasadnie Prokurator również podniósł, że Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie określając w § 4 zaskarżonej Uchwały, iż Zespół powoływany jest na okres 4 lat. Zaznaczyć należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważniała Radę Miejską do uregulowania w zaskarżonej uchwale tylko i wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Zdaniem Sądu nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wskazany przepis kompetencyjny nie upoważniał Rady Gminy do wyznaczania długości kadencji Zespołu. Regulacja ta nie mieści się ani w pojęciu trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też w pojęciu warunki funkcjonowania zespołu. Uzasadniony jest też zarzut skarżącego Prokuratora o naruszeniu wymienionego wyżej przepisu u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 3 - 5 i art. 9a ust. 2 poprzez określenie w § 2 Uchwały składu Zespołu interdyscyplinarnego. O składzie Zespołu stanowi ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie a więc powtórzenie przepisu ustawy stanowi naruszenie techniki prawodawczej i jest niedopuszczalne. Z powyżej wskazanych powodów, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 147 § 1 ppsa., Sąd orzekł jak w sentencji.