IV SA/Po 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...]sp. z o.o. kwotę [...] złotych ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr 82/10 Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej Kpa ) w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.K. z dnia [...] marca 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie 1-osobowe w kompleksie budynków biurowo-usługowych przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb [...] położonych w P. przy ulicy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie 1-osobowe w kompleksie budynków biurowo-usługowych przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb [...] położonych w P. przy ulicy W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że dniu [...] marca 2006 r. wnioskodawca wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie 1-osobowe w kompleksie budynków biurowo-usługowych przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb [...] położonych w P. przy ulicy W.. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznając przedmiotową inwestycję jako niezgodną z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 (w zakresie kontynuacji funkcji) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując organowi I instancji na możliwość rozważenia kwestii, czy dla proponowanej inwestycji wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, czy nie wystarczy samo zgłoszenie robót mających na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu, w takim przypadku inwestycja nie wymagałaby także decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Po kolejnym przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta P. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja została zaskarżona przez wnioskodawcę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ II instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uwzględniając zalecenia zawarte w uzasadnieniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie w wyniku którego, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jako nie kontynuującej funkcji istniejącej zabudowy, która występuje w obszarze analizowanym (brak zabudowy obiektami zamieszkania zbiorowego), wskazując jednocześnie na jej niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75/2002 poz. 690 ze zm.), w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych, Wnioskodawca złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, również od tej decyzji. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie, dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164 poz. 1558 ) Działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb [...] przy ulicy W.w P., położone są na terenie, dla którego nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów, określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80/2003 poz. 717 ze zm.), w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie żądanej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu niżej wymienionych punktach: 1. co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88, ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pokoje mieszkalne. Zgodnie z wnioskiem inwestora zmiana sposobu użytkowania objąć ma pomieszczenia biurowe na II i III kondygnacji budynku, gdzie powstać ma 16 pokoi jednoosobowych, mieszkanie służbowe z biurem oraz wydzielone pomieszczenia sanitarne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75/2002 poz. 690 ze zm.): a. poprzez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny i jednorodzinny b. poprzez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko, internat, dom studencki (...) itp. c. poprzez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, nauki (...) itp.; za budynek użyteczności publicznej uznaje się również budynek biurowy i socjalny. Zatem definicje wskazane w ww. rozporządzeniu wyraźnie rozróżniają funkcję mieszkalną od funkcji zamieszkania zbiorowego, do której zaliczone zostały domy akademickie. Co więcej budynki biurowe zaliczone zostały do budynków użyteczności publicznej. Tym samym planowana inwestycja polega de facto na zmianie sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej na budynek zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w ww. obiekcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości i układu obciążeń. Planowana inwestycja wiąże się ze zmianą m.in.: * warunków bezpieczeństwa pożarowego (zgodnie z § 209 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury budynki użyteczności publicznej (a więc i biurowe) zaliczane są do innej kategorii zagrożenia pożarowego ludzi niż budynki zamieszkania zbiorowego) * warunków higieniczno-sanitarnych (inne są wymogi sanitarne dla budynków użyteczności publicznej a inne dla budynków zamieszkania zbiorowego, w których łazienki wyposażone powinny być w wanny lub natryski, inne są również wymogi ilościowe urządzeń sanitarnych przypadających na 1 osobę (por. § 82 i 84 ww. rozporządzenia) * zmienić się również mogą warunki pracy - odmienne są ustalenia dla obu kategorii budynków w zakresie np. wysokości pomieszczeń (por. § 72 ww. rozporządzenia) czy odległości miejsc parkingowych od okien pomieszczeń w ww. budynkach (por. § 19 ww. rozporządzenia). W związku z powyższym należy stwierdzić, że planowana inwestycja wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć (w przypadku braku planu miejscowego) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 50 ust. 2, do którego odsyła ww. przepis, wydania decyzji nie wymagają roboty budowlane polegające m.in. na przebudowie jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, a także roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z materiałów dołączonych do wniosku wynika, iż planowana inwestycja wiązać się może również z przebudową istniejącego budynku, a więc może wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże nawet jeżeli inwestycja nie będzie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wynika wprost z przytoczonego powyżej art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji, ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nie wymaga kontynuacji parametrów sąsiedniej zabudowy, gdy nie wiąże się z rozbudową i nadbudową istniejącego obiektu, a więc gdy faktycznie nie zmieniają się jego parametry. Natomiast w zakresie funkcji zabudowy zasady takiej nie powinno się przyjmować. W art. 61 ust. 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały przypadki, w których nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (są to inwestycje związane z zabudową produkcyjną i zagrodową oraz budową linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej). Ustawodawca nie przewidział innego trybu postępowania dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu czy zmiany sposobu użytkowania budynków. Zatem, w każdej sytuacji (z wyjątkiem wyraźnie wskazanych w ustawie) stosowanie zasady kontynuacji funkcji zabudowy winno mieć zastosowanie. Ważnym jest, aby zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa dopuszczalna była tylko taka zmiana zagospodarowania terenu, która dostosowana jest do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne-estetyczne. Tak jak inne przedsięwzięcia inwestycyjne, również zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej nowej funkcji z charakterem istniejącej na danym obszarze funkcji zabudowy. Zatem zasada dobrego sąsiedztwa w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przejawiać się będzie w konieczności dostosowania nowego sposobu użytkowania budynku do tego użytkowania, które charakteryzuje dotychczasową zabudowę na konkretnym obszarze. Nie stosowanie tej zasady umożliwiałoby wprowadzenie każdej funkcji na terenie do tego niewskazanym (np. funkcji produkcyjnej na terenie zabudowy mieszkaniowej). Wobec powyższego w celu wskazania funkcji sąsiedniej zabudowy, wyznaczono obszar analizowany, który zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164 poz. 1588 z 2003r.) objął działki tworzące całość urbanistyczną, położone przy ul. W.(od nr [...] do ul. [...]) oraz przy ul. [...] (do nr [...]) tj. w odległości do [...] m od granic terenu objętego wnioskiem. Przeprowadzona analiza, poprzedzona ponowną wizją w terenie wykazała, że: a. we wnioskowanym budynku oraz przylegających do niego budynkach znajdują się m.in. pomieszczenia biurowe i handlowe (np. sprzedaż części samochodowych, wydawnictwo [...], towarzystwa ubezpieczeniowe), magazynowe (magazyn opakowań), hala zabaw dla dzieci, serwis opon, montaż samochodowych systemów gazowych, stacja kontroli pojazdów, b. w obszarze analizowanym występuje: * zabudowa usługowo-biurowa (m.in. budynek biurowy przy ul. W.[...], salony samochodowe przy ul. [...]) oraz warsztatowo-magazynowa (po zachodniej stronie ul. [...]), * zabudowa mieszkaniowa: jednorodzinna - przy ul. [...] (nr [...]) i W.(nr [...]) oraz wielorodzinna - przy ul. [...] i ul. W.[...]. W analizowanym obszarze brak jest budynków zamieszkania zbiorowego. Wobec powyższego należy uznać, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (brak obiektów zamieszkania zbiorowego), zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren, na którym planuje się urządzić pokoje dla studentów przeznaczony jest na funkcje o zupełnie odmiennym charakterze. Jest to zabudowa związana z możliwością wystąpienia uciążliwości spowodowanych przez sąsiedztwo firm usługowych i produkcyjnych działających zarówno we wnioskowanym budynku, jak i w jego najbliższym otoczeniu. Sąsiedztwo różnorodnych funkcji oraz duży ruch samochodowy związany w szczególności z parkowaniem pracowników i klientów pobliskich biur oraz samochodów przyjeżdżających do stacji kontroli pojazdów, montażu gazu czy serwisu opon funkcjonujących w sąsiednim budynku wyklucza możliwość lokalizacji funkcji zamieszkania zbiorowego. Nie daje do tego podstaw również sąsiedztwo budynków mieszkalnych usytuowanych po drugiej stronie ul. [...]. Dodatkowo należy wskazać, iż teren inwestycji nie jest predysponowany do wnioskowanej funkcji z uwagi na brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oraz uciążliwości powodowane przez istniejące samochody. Zgodnie z zapisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miejsca parkingowe należy lokalizować: a. w odległości 6m od granicy działki budowlanej - w przypadku lokalizacji 5-60 stanowisk parkingowych, b. w odległości 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku np mieszkalnym czy zamieszkania zbiorowego - w przypadku lokalizacji 5-60 stanowisk parkingowych. Wskazane przez wnioskodawcę parkingi na działce nr [...] oraz [...] muszą zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych dla wszystkich funkcji zlokalizowanych w obiektach znajdujących się na terenie wnioskodawcy. W przypadku wprowadzenia funkcji zamieszkania zbiorowego zarówno projektowane jak i istniejące miejsca parkingowe musiałyby zostać zlokalizowane w odległości min. 10 m od okien budynku, co skutkowałoby koniecznością odsunięcia istniejących na terenie inwestora miejsc parkingowych od okien wnioskowanego budynku (obecnie zlokalizowanych przy samym budynku), a tym samym zmniejszenie ich ilości. Biorąc pod uwagę trudną sytuację parkingową na omawianym terenie, w świetle przepisów ww. rozporządzenia należy stwierdzić, iż planowana inwestycja uniemożliwia zapewnienie prawidłowej ilości miejsc parkingowych. Powyższe potwierdza, iż miejsce wskazane przez inwestora nie nadaje się do lokalizacji funkcji zamieszkania zbiorowego, dla której w ww. rozporządzeniu zostały przewidziane specjalne uwarunkowania. Zgodnie z punktem pierwszym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec powyższego należy odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (brak obiektów zamieszkania zbiorowego), zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wykazano powyżej, ze względu na sąsiedztwo intensywnej zabudowy usługowej i produkcyjno-magazynowej, uciążliwości związane z działalnością wielu firm, a także przekroczone wskaźniki parkingowe i duży ruch samochodowy, w budynku wskazanym przez inwestora nie powinny być lokalizowane pomieszczenia o funkcji zamieszkania zbiorowego - pokoje akademickie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.K. wnosząc o uchylenie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...] położonych w P. przy ul. W.. Wskazał, iż według jego oceny w tej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto do rozpatrywania decyzji o warunkach zabudowy zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie nie można wymieniać rozważań, dotyczących zagadnień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust 2 Kpa i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Nr 164, poz.1558) w pkt 1 decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w całości, w pkt 2 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], ark.[...], obręb [...], położonych przy ul. W.w P.. W zakreślonym terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że przesłanki pozytywne wydania decyzji o warunkach zabudowy określają postanowienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z zapisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy jednym z warunków, które muszą być spełnione jest okoliczność, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie pominęło fakt, iż jak wynika z wielokrotnie ponawianych analiz organu I instancji, w rozpatrywanym obszarze brak jest budynków zamieszkiwania zbiorowego. Fakt, iż na analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi nie może być brany pod uwagę jako umożliwiający ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje dla studentów w budynku, w którym znajdują się pomieszczenia handlowe, biurowe, magazynowe, hala zabaw dla dzieci, serwis opon, montaż samochodowych systemów gazowych, stacja kontroli pojazdów. Należy wyraźnie podkreślić, iż czym innym jest funkcja mieszkaniowa, a czym innym zamieszkiwanie zbiorowe. Zgodnie z postanowieniami § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W analizowanym terenie nie ma żadnego budynku, który spełniałby jedną ze wskazanych funkcji. Zupełnie inna jest specyfika domu jednorodzinnego czy willi miejskiej, a zupełnie inna budynku w którym w każdym pokoju istoty funkcji może zamieszkiwać po kilka osób. Niezrozumiałym jest również ,w jaki sposób specyficzne funkcja budynku zamieszkiwania zbiorowego są ustalane na podstawie biur, magazynów, warsztatów czy nawet domów jednorodzinnych. W zaistniałej sytuacji należy podkreślić również, iż poważane wątpliwości budzi zakres obszaru, który był poddawany analizie. Otóż wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie. Budynek, w którym znajdują się przedmiotowe pokoje zlokalizowany jest na działce nr [...]. Na żadnej z pozostałych działek t.j. [...],[...], [...] i [...] nie ma żadnego budynku, a więc siłą rzeczy nie może następować zmiana ich sposobu użytkowania. Jak zatem wynika z powyższego wbrew twierdzeniom wniosku planowana zmiana sposobu użytkowania ma być realizowana jedynie na działce [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu do zaskarżanej decyzji kwestia lokalizacji miejsc parkingowych winna być przedmiotem odrębnego postępowania. Nie ma więc żadnych podstaw aby do ustalania promienia obszaru, na którym dokonywana jest analiza, w poszukiwaniu dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania, w oparciu o fronty działek, na których zmiana sposobu użytkowania objęta wnioskiem nie nastąpi. Innymi słowy sam fakt, iż we wniosku wpisano również działki [...], [...], [...] i [...] nie uzasadnia brania ich frontów pod uwagę przy ustalaniu granic obszaru poddawanego analizie w sytuacji, gdy na nich nie będzie dokonywana zmiana, której warunki mają być ustalone decyzją. Powyższa reguła powinna być przestrzegana tym bardziej, iż mamy do czynienia z już istniejącym budynkiem, a zmiana funkcji ma dotyczyć tylko jego części i musi koegzystować z pozostałymi prowadzonymi w budynku działalnościami. Rozszerzanie granic analizowanego obszaru tylko dlatego, iż we wniosku podano również numery innych działek stanowiących własność wnioskodawcy, choć będących zupełnie inną nieruchomością (inna księga wieczysta) musi prowadzić do komplikacji utrudniających podjęcie właściwej decyzji. Fakty są takie, iż mamy do czynienia ze zwartym obszarem zabudowy po dawnym zakładzie przemysłowym (hale, magazyny, budynki biurowe), w których prowadzona jest nadal różnoraka działalność gospodarcza, ustalanie warunków zabudowy dla znajdujących się w tym kompleksie pomieszczeń w oparciu o zlokalizowane po przeciwnej stronie ulicy domy jednorodzinne (które jak wspominano też nie są budynkami zamieszkiwania zbiorowego) musi prowadzić do konfliktów będących następstwem skrajnie odmiennych potrzeb, jakie zgłaszane są przez użytkowników nieruchomości komercyjnych i mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi wskazując m. in., iż uprawniona urbanistka sporządziła analizę urbanistyczną, jej wyniki, projekt decyzji, z którego wynikało, iż w przypadku wniosku J.K. możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalnosci. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych na pokoje akademickie, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], ark.[...], obręb [...], położonych przy ul. W.w P.. Dokonując kontroli w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji był m.in. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 Kpa. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Orzeczenie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak orzeczenie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ II instancji musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. W istocie oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego musiałoby być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Drugi wymóg sprowadza się do braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 Kpa (wyr. NSA z dnia 28 grudnia 1995 r., SA/Wr 2569/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 8 stycznia 1996 r., SA/Wr 1068/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 814/99, niepubl.). Jeżeli potrzeba taka istnieje, organ przeprowadza dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie wydaje decyzję reformacyjną. Uwadze organu odwoławczego uszło, iż postępowania wyjaśniające przed organem odwoławczym jest ograniczone. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy została ograniczona. Z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). Zatem w sytuacji gdy postępowanie powinno być przeprowadzone w całości lub w znacznej części to organ nie ma prawa orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa lecz winien na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności określić należy zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Wobec powyższego skoro przy wydawaniu decyzji organ obowiązany jest przeprowadzić analizę, która w istocie stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy to nie można uznać, iż organ odwoławczy przeprowadzając ponowną analizę przeprowadził wyłącznie postępowanie uzupełniające. Organ dokonując ponownej analizy faktycznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stoi w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 Kpa oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Oprócz powyższego uchybienia organ dopuścił się naruszenia innych przepisów związanych z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazać należy, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Powyższa regulacja prawna określa wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej. Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 Kpa załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku, II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 roku, II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, LexNr30583 ). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, po pierwsze, nie załączył do decyzji ani wymaganej kopi mapy we wskazanej wyżej skali ani części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie wskazał "załącznik graficzny w postaci mapy do analizy (mapa w aktach)". Organ nie wskazał nawet, o którą mapę chodzi, a w aktach znajduje się kilka map. Po drugie co prawda organ załączył do decyzji o warunkach zabudowy część tekstową t. j. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu to jednak wbrew wyżej wskazanym wymogom nie zostały one opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r. (II OSK 51[...] LEX nr 562896) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż osoby o których mowa art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, bowiem organami właściwymi są podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektów decyzji I instancji oraz analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to kompetencja właściwego organu. Ponadto w myśl przepisu art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a więc osobie profesjonalnie przygotowanej do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, która nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Celem powyższej regulacji jest zapewnienie odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, zgodnie z wiedzą fachową projektanta (urbanisty), na obszarach pozbawionych planu miejscowego. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w orzecznictwie (m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.03.2008 r., sygn. II SA/Gd 574/07 - LEX nr 486527) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie brak jest w aktach jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego członkostwo mgr inż. arch. M.M. w odpowiedniej izbie samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Ponadto w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., (sygn. akt II SA/Ol 882/09, Lex nr 531571) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję. W niniejszej sprawie załączniki do projektu decyzji nie zostały opatrzone żadnym podpisem czy też pieczęcią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu odwoławczym dopuściło się również naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trzeba przy tym pamiętać, że prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie jest szczególnym uprawnieniem strony. Niedopełnienie tego obowiązku procesowego mogło spowodować, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, a to z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006r., II OSK 831/05 - ONSA 2006). Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ odwoławczy zaniechał powyższego obowiązku. Powyższe uchybienie w okolicznościach niniejszej sprawy tj. w sytuacji gdy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tak szerokim zakresie, jest tym bardziej istotne. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji winien umożliwić stronom zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podobne jak wskazane wyżej stanowisko Sąd zawarł w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 309/10 i z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 622/10. Organ rozpoznając ponownie sprawę organ, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.