IV SA/Po 723/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium lub SKO) decyzją z 29 lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – dalej u.p.z.p.) po rozpoznaniu odwołania K. W. (dalej również jako skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy na rzecz M. L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi w parterze budynku), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P. oraz na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz inwestora M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi w parterze budynku) na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P. oraz na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. W.. Skarżący domagał się uchylenia przedmiotowej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej jako p.b.). i zasad współżycia społecznego tj. art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm. – dalej jako k.c.) oraz niewystarczające ustosunkowanie się do pisma skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r., tj. naruszenie art. 77 k.p.a. Skarżący podnosił, że planowana inwestycja zacieni jego nieruchomość, co negatywnie wpłynie na jej względy estetyczne. W przekonaniu skarżącego powstanie planowanej inwestycji spowoduje całkowite zniszczenie jego ogrodu, a także uniemożliwi dostateczny dostęp do światła słonecznego w niektórych pomieszczeniach jego budynku. Zdaniem skarżącego M. L. nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, że "budowa zgodna z wnioskowanymi przez nią warunkami zabudowy nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikająca ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości". Nadto skarżący podniósł, że organ I instancji nie ustosunkował się do wyrażonego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r. szkodliwego wpływu planowanej inwestycji na jego nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, że decyzja organu I instancji wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a zatem możliwe stało się ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że cechy nowej zabudowy określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako Rozporządzenie z 2003 r.). W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie naruszono przepisów ww. Rozporządzenia z 2003 r. Ponadto organ wyjaśnił, że w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm. – dalej jako Rozporządzenie z 2002 r.), bowiem określenie miejsca usytuowania budynku na działce budowlanej należy, co do zasady, do organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę. Również na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę badana jest kwestia zacieniania nieruchomości i budynków sąsiednich w związku z planowaną inwestycją. Etap ustalania warunków zabudowy jest wobec tego przedwczesny dla tego rodzaju rozważań. K. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolna a nie swobodną ocenę dowodów oraz naruszenie art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że SKO dokonało dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, uznając, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczająca sytuowanie budynku zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia z 2002 r. nie może być rozpatrzona na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Następnie skarżący przytoczył argumenty podniesione w odwołaniu, konkludując, że planowana inwestycja będzie stanowić immisje pośrednie dla jego nieruchomości, czego przy ocenie dowodów nie uwzględnił organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 lipca 2022 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy na rzecz M. L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi w parterze budynku), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P. oraz na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...]. Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze Sąd wskazuje, że Kolegium wszechstronnie zbadało materiał dowodowy i prawidłowo uznało, że w sprawie nie występują podstawy do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze, organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w zarzutach przepisów postępowania. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organ rozpatrujący sprawę dochował zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. wyjaśnił, jak należy rozumieć przedstawione przepisy. Otóż w świetle art. 80 k.p.a. organ cieszy się prawem do tzw. swobodnej oceny dowodów (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 579; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 353). Polega ono na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny sprawy (por. E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Oczywiście zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące podstawowym regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie innym dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Przysługujące organom prawo swobodnej oceny dowodów doznaje poszanowania również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14). Nie jest z pewnością naruszeniem przywołanych przepisów odmienna ocena dowodów, niż dokonana przez strony postępowania, skoro organ swoje zapatrywanie szczegółowo i przekonująco umotywował, odnosząc się do wszystkich relewantnych dowodów, w tym zarzutów skarżącego (por. Wyrok NSA z 11.12.2018 r., II OSK 435/18, LEX nr 2609845). Również powoływane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi argumenty odnoszące się do zastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia z 2002 r. są niezasadne. Sąd wyjaśnia, że przepisy Rozporządzenia z 2002 r. stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. A zatem przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się na etapie ustalania warunków zabudowy. Stosuje się je dopiero na kolejnym etapie: przy ubieganiu się o udzielenie pozwolenia na budowę. Orzekające w sprawie organy, a więc zarówno Prezydent Miasta P., jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając swoje decyzje, nie mogły naruszyć tych przepisów, ponieważ ich nie stosowały. W trakcie procedUry ustalania warunków zabudowy nie następuje bowiem określenie dokładnej lokalizacji inwestycji w terenie. Należy ponadto podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie promesą umożliwiającą, po spełnieniu szeregu wymagań, ubieganie się o pozwolenie na budowę. Nie narusza interesu osób trzecich. Nie odnosi się do kwestii technicznych usytuowania obiektów i nie rozstrzyga spraw związanych z zacienieniem. Podane w decyzji organu I instancji wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu szeregu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienieniem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem ustalenie warunków zabudowy nie określa miejsca dokładnej lokalizacji budynku i dokładnych jego parametrów to już z tego powodu brak podstaw do twierdzenia, że budynek może naruszać normy odległościowe. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczająca sytuowanie budynku zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia z 2002 r., w tej części nie jest również wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, który powinien przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzić, czy takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami określonymi w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Także na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę badana jest kwestia zacieniania nieruchomości i budynków sąsiednich w związku z planowaną inwestycją, co też Kolegium prawidłowo wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych okoliczności należy wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Skarga, jako nieuzasadniona, podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.