II OSK 435/18

Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 28/17 w sprawie ze skargi J. M. i T. M. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Lu 28/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. M. i T. M. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] listopada 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 9 lipca 2013r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło pismo J. i T. M., w którym domagali się przeprowadzenia kontroli robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego prowadzonej przez B. i B. K. oraz E. D. na działce nr [..]. Podczas oględzin w dniu 17 października 2014 r. stwierdzono, że na działce znajduje się budynek gospodarczy murowany o wymiarach 4,10 m x 4,70m. W trakcie postępowania organ ustalił również, że budynek został wybudowany samowolnie, natomiast inwestorzy legitymują się decyzją Starosty [..] z dnia [..] grudnia 2000r. o pozwoleniu na jego użytkowanie. W tej sytuacji PINB w R. decyzją z dnia [..] listopada 2014r., utrzymaną w mocy przez [..]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z [..] marca 2015r., postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe umorzył. Po rozpoznaniu skargi J. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016r. (II SA/Lu 374/15 ) uchylił obie decyzje. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy było przedwczesne. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji ustalił, że zmiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę trapezową ocynkowaną wraz z wymianą części zniszczonych krokwi dokonano w okresie od 6 do 10 lipca 2015 roku na podstawie zgłoszeń z dnia 18 czerwca 2013 roku oraz z dnia 30 kwietnia 2015 roku złożonych do Starostwa Powiatowego w R. i przyjętych przez organ bez sprzeciwu. Nadto sprawa wymiany pokrycia wraz z częścią więźby dachowej była przedmiotem odrębnego postępowania, które zakończyło się ostateczną decyzją [..]WINB w [..] z dnia [..] listopada 2015 roku, utrzymującą w mocy decyzję PINB w R. z dnia [..] września 2015 roku, umarzającą postępowanie w tej sprawie. Według oświadczenia właścicieli, przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został w 1994 roku jako tymczasowy na okres realizacji nadbudowy i rozbudowy istniejącego na działce budynku mieszkalnego, prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [..] kwietnia 1992r. i pozwolenia z dnia[..] kwietnia 1993r., wydanych przez Urząd Rejonowy w R. Po zakończeniu nadbudowy i rozbudowy, tymczasowy budynek nie został rozebrany, w związku z czym stał się samowolą budowlaną. Decyzją Starosty [..] z dnia [..]. grudnia 2000r. udzielono pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem organu zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz usytuowanie budynku są zgodne z wykonaną inwentaryzacją stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co jednoznacznie świadczy o braku wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu budowlanego. W trakcie dokonanych oględzin nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych przy budynku gospodarczym związanych z budową bądź rozbiórką wędzarni, poruszaną przez wnioskodawców w ich pismach. Organ uznał zatem, że postępowanie w sprawie tej stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Powyższe ustalenia podzielił także [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], który decyzja z dnia [..] listopada 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę J. i T.M. wskazał, że budynek, określany jako gospodarczy, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed 1995r., co potwierdza decyzja Starosty R. z dnia [..] grudnia 2000r. wydana na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zmianami ) o pozwoleniu na jego użytkowanie. Z kolei zarzut niezgodności inwentaryzacji budynku w istocie rzeczy dotyczy nie zaskarżonej decyzji, ale prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która nie jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Wymiary budynku i jego usytuowanie potwierdziły wielokrotne oględziny, w tym przeprowadzone także po wyroku sądu w dniach 24 maja 2016r. i 30 czerwca 2016r., gdzie stwierdzono, że jego wymiary wewnętrzne i zewnętrzne, powierzchnia zabudowy i użytkowa, poza pokryciem dachowym, które zostało zmienione na blaszane, zastosowane materiały i rozwiązania konstrukcyjne są zgodne z inwentaryzacją. Prawdą jest, że podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu 18 marca 2014r. ujawniono dobudowaną do budynku szklarnię, ale w toku postępowania została rozebrana, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 9 maja 2014r., a także załączone do akt zdjęcia wykonane przez skarżących. Wbrew także ich twierdzeniom budynek został ujawniony na mapie do celów projektowych z 7 listopada 2000r. dotyczącej działki nr [...], co utwierdza tylko w przekonaniu o braku podstaw do formułowania zarzutu o jego rozbudowie. Sąd przychylił się również do stanowiska, iż w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. W skardze kasacyjnej J. M. i T.. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 176 p.p.s.a naruszenie : 1.) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu jego istotnej części, w szczególności poprzez: a) całkowite pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a to w szczególności licznej dokumentacji fotograficznej zbieranej na przestrzeni kilkunastu lat, a obrazującej przebieg prac budowlanych prowadzonych przez właścicieli działki o nr ewidencyjnym [..], mających miejsce zarówno przed, jak i po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [..] grudnia 2000 roku w postaci m.in. dobudowy ściany elewacji północnej pomieszczenia magazynowego, zmiany pokrycia dachowego oraz więźby dachowej, które to prace w konsekwencji miały doprowadzić do powstania stanu zgodności budynku z treścią sporządzonej wiele lat wcześniej inwentaryzacji, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; b) zaniechanie oceny zgodności inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z dnia [..] grudnia 2000 roku z rzeczywistym stanem budynku istniejącym w chwili sporządzania inwentaryzacji, w sytuacji w której dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez skarżących potwierdza, że sporny budynek w momencie sporządzania inwentaryzacji istniał jedynie w części, a prowadzone na przestrzeni kilkunastu lat prace właścicieli działki, w tym również prace budowlane prowadzone po wszczęciu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, miały w istocie doprowadzić do uzyskania stanu zgodności budynku z treścią nadmienionej inwentaryzacji; c) zupełne pominięcie dowodu z map do celów projektowych z dnia 7 listopada 2000 roku oraz z dnia 15 grudnia 2012 roku, jak również mapy z inwentaryzacji budynku mieszkalnego z dnia 12 maja 2014 roku, sporządzonych dla działki sąsiedniej o nr [..] i uwzględniającej stan zagospodarowania działki o nr [..], na której znajduje się sporny budynek, a które to dokumenty nie ujawniały obecnego kształtu budynku, nadanego mu w skutek przeprowadzonych w ostatnim czasie prac budowlanych; 2) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu w sprawie dowodów z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez skarżących, a obrazującej przebieg prac budowlanych odnoszących się do spornego budynku gospodarczego oraz map z inwentaryzacji budynku mieszkalnego z dnia 12 maja 2014 roku oraz dwóch map sporządzonych do celów projektowych z dnia 7 listopada 2000 roku oraz z dnia 15 grudnia 2012 roku, w sytuacji w której organ postępowania obowiązany był dopuścić w sprawie wszystkie dowody, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; 3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o nr ewid. [..] jest bezprzedmiotowe, w sytuacji w której prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, z uwzględnieniem dowodów zgłaszanych przez stronę skarżącą prowadziłoby do zgoła odmiennych wniosków, w szczególności porównując zgromadzoną przez skarżących dokumentację fotograficzną z treścią sporządzonej w 2000 roku inwentaryzacji, która bezsprzecznie dowodzi, że treść inwentaryzacji nijak miała się do stanu budynku w chwili jej sporządzania oraz dowodzi prowadzenia prac budowlanych przez właścicieli działki, a mających na celu zaadoptowanie istniejącego budynku do stanu technicznego opisanego w treści decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z dnia [..] grudnia 2000 roku; 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu sporządzenia przez organ postępowania administracyjnego wydający decyzję, uzasadniania faktycznego decyzji, odpowiadającego wymogom postępowania administracyjnego, w tym wypowiedzenia się przez organ prowadzący postępowanie, w treści rzeczonego uzasadnienia, co do przyczyn, dla których odmówił on wiarygodności i mocy dowodowej, dowodom przedstawianym przez skarżących w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym w szczególności licznej dokumentacji fotograficznej oraz mapom do celów projektowych i inwentaryzacyjnych złożonym przez skarżących do akt sprawy. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Nadto zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając z kolei zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponadto przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197). Nadto zarzuty skargi kasacyjnej powinny być skierowane przeciwko skarżonemu wyrokowi, a nie decyzji administracyjnej i wskazywać przepisy, które miały zastosowanie w postepowaniu sądowym, bowiem Sąd I instancji nie stosował wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie oceniał prawidłowość ich stosowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenia upatruje w dowolnej analizie materiału dowodowego z pominięciem dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżących oraz map, zaniechania oceny inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, braku podstaw do umorzenia postępowania oraz niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących kasacyjnie doszło do rozbudowy spornego budynku po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie, a wskazane przez skarżących dowody mają potwierdzać ten fakt. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy rozpoznające sprawę nie naruszyły wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów postepowania. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w toku postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja, organ dochował zasad zawartych w przedstawionych przepisach k.p.a. Z kolei uwagi skargi kasacyjnej zawarte w opisanym zakresie mają w istocie charakter polemiki ze stanowiskiem organów i Sądu, nie wykazują jednak naruszenia prawa, które wymagałoby uchylenia wyroku w sprawie. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia przywołanych przepisów zasadniczo w tym, że organy niewłaściwie oceniły wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej dowody (zdjęcia oraz mapy), z których wynikać ma prowadzenie robót budowlanych przy spornym obiekcie po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Wskazać w tym kontekście należy, że w świetle art. 80 k.p.a. organ cieszy się prawem do tzw. swobodnej oceny dowodów (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 579; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 353). Polega ono na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny sprawy (por. E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Oczywiście zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące podstawowym regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie innym dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Przysługujące organom prawo swobodnej oceny dowodów doznaje poszanowania również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14). Nie jest z pewnością naruszeniem przywołanych przepisów odmienna ocena dowodów, niż dokonana przez strony postępowania, skoro organ swoje zapatrywanie szczegółowo i przekonująco umotywował, odnosząc się do wszystkich relewantnych dowodów, w tym zarzutów skarżących. Argumentacja zaś w tym zakresie została prawidłowo skontrolowana i zaakceptowana w zaskarżonym wyroku przez WSA w Lublinie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów wskazać należy, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ ma wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony ( por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1441/15, LEX nr 2292197). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie potwierdza rozbudowy spornego budynku po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Jednocześnie z protokołów oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest zgodny z protokołem inwentaryzacji stanowiącym załącznik do pozwolenia na użytkowanie, co oznacza objęcie go gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Rację ma również Sąd I instancji, że w ramach tego postępowania nie jest możliwa kontrola prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż właściwym dla takiej kontroli trybem postępowania, jest tryb nadzwyczajny. Stąd zarzuty kasacyjne w tym zakresie uznać należało za niezasadne. Podobnie niezasadny jest zarzut wskazujący na zmianę więźby i pokrycia dachowego w spornym budynku, bowiem jak wynika z akt administracyjnych opisane roboty zostały wykonane w oparciu o dokonane skutecznie zgłoszenia, a prowadzone w tym zakresie odrębne postępowanie zakończone zostało wydaniem prawomocnej decyzji o umorzeniu postępowania. Dokonując oceny tak zebranego w sprawie materiału dowodowego podzielić należy wyrażony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd, że wobec nie stwierdzenia wykonania robót budowlanych w budynku w stosunku do którego w obrocie prawnym pozostaje prawomocne pozwolenie na jego użytkowanie, prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i zasadne było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do kwestionowania oceny prawidłowości sporządzonego przez organ uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z jego treści wynika, dlaczego podjęte zostało takie, a nie inne rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Natomiast odniesienie się do zarzutów strony po myśli art. 107 § 3 k.p.a. nie musi oznaczać powołania konkretnych dowodów wskazanych przez stronę w środku zaskarżenia, ale może wynikać samo przez się z treści uzasadnienia, że dotyczy materii podnoszonych przez stronę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.