IV SA/Po 729/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prorektora Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A. M. w P. z [...] marca [...] r. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Prorektora Uniwersytetu im. A. M. w P. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (bez numeru, dalej decyzja z dnia [...] marca 2011 r.) Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A. M. w P. (zwany dalej Dziekanem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005 r., nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej posw), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz § 54 pkt 2 z Regulaminu Studiów (uchwała Senatu z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu studiów nr [...] r., zwanego dalej Regulaminem Studiów) skreślił M. W. (zwanego dalej studentem, odwołującym albo skarżącym) z listy studentów Wydziału Prawa i Administracji na kierunku prawo, studia niestacjonarne. W uzasadnieniu Dziekan wyjaśnił, że przyczyną podjęcia decyzji był brak uiszczenia przez studenta opłaty za studia w wysokości [...] zł w wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...] lutego 2011 r. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. od powyższej decyzji student zakwestionował okoliczność faktyczną, jakoby nie uiścił w wyznaczonym terminie opłaty za studia. Odwołujący zauważył, że z uwagi na brak dochodów własnych, jego studia finansowane są przez rodziców. Dnia [...] lutego 2011 r. odwołujący odebrał zawiadomienie sporządzone dnia [...] lutego 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów, w którym wyszczególniono okresy za które nie uiścił opłat w łącznej kwocie [...] zł. W dniu [...] lutego 2011 r. odwołujący złożył w Dziekanacie Wydziału Prawa i Administracji wniosek o prolongatę terminu zapłaty kwoty [...] zł do dnia [...] lutego 2011 r. Dnia [...] lutego 2011 r. odwołujący wpłacił na konto Uniwersytetu im. A. M. w P. wskazaną wyżej kwotę. Odwołujący zwrócił nadto uwagę, że w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2011 r. powołano jako podstawę prawną jej wydania art. 190 ust. 1 pkt 2 posw. Wskazany przepis reguluje zupełnie odmienną sytuację, mogącą stanowić podstawę do skreślenia z listy studentów i dotyczy rezygnacji ze studiów. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano w jej sentencji § 54 pkt 2 Regulaminu Studiów. Tymczasem podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić jedynie przepis prawa zawarty w ustawie lub przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Tak więc powołanie się na akt prawny o charakterze wewnętrznym, jakim jest Regulamin Studiów stanowi istotne naruszenie wspomnianej zasady. W dalszej części odwołujący zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji z art. 190 ust. 2 posw. Podkreślenia wymaga fakt, że dnia [...] lutego 2011 r. odwołujący złożył w Dziekanacie Wydziału Prawa i Administracji [...] wniosek o prolongatę płatności, który do dnia [...] marca 2011 roku, tj. dnia wydania decyzji nie został rozpatrzony. Ponadto fakt złożenia wspomnianego wniosku oraz dokonanych uzgodnień w kwestiach płatności z tytułu opłat za studia z pracownikami Wydziału Prawa i Administracji nie znalazł odniesienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Stanowi to naruszenie art. 8 kpa. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Pozwala ona na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Poza tym odwołujący zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nie wskazuje konkretnej daty skreślenia jego z listy studentów. Jest to o tyle istotne, że w dniu sporządzania odwołania uiszczone zostały wszystkie należne opłaty. Mając na uwadze wskazane uchybienia odwołujący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. oraz o ponowne wpisanie na listę studentów, Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r.) Prorektor Uniwersytetu im. A. M. w P. (zwany dalej Rektorem albo organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu Rektor zauważył, że w trakcie I roku studiów odwołujący nie dopełnił obowiązku terminowego uiszczenia opłat za studia zgodnie z podpisaną umową nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne na Uniwersytecie im. A. M. w P. Dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik I roku Studium podjął decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia odwołującego z listy studentów z uwagi na brak wniesienia w wyznaczonych terminach następujących opłat: I rata do dnia [...] października, II rata do dnia [...] listopada, III rata do dnia [...] grudnia, IV rata do dnia [...] stycznia. Po otrzymaniu zawiadomienia odwołujący zobowiązał się do wpłaty zaległości do końca miesiąca lutego. Według informacji wydziału, na dzień [...] marca 2011 r. zaległa wpłata nie była widoczna w Uniwersyteckim Systemie Obsługi Studentów. Wobec powyższego Rektor uznał odwołanie za nieuzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] lipca 2011 r. złożył M. W., wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu skarżący podtrzymując wszystkie zarzuty oraz argumenty zawarte w odwołaniu zauważył nadto, że zarówno decyzja z dnia [...] marca 2011 r., jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. obarczone są wadą prawną, związaną z brakiem wskazania w dokonanych rozstrzygnięciach kwestionowanych decyzji podstawowego elementu, a mianowicie wskazania konkretnej daty skreślenia skarżącego z listy studentów. Zdaniem skarżącego najbardziej istotnym argumentem przemawiającym za uchyleniem obu decyzji jest fakt, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje, nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, związanych z dokonaniem wpłaty z tytułu opłat za studia przez skarżącego. Ponadto zdaniem skarżącego w wydanych decyzjach naruszona została zasada, według której podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić jedynie przepis prawa zawarty w ustawie lub przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym, czego potwierdzenie stanowi powołanie się przez organy obu instancji na akt prawny o charakterze wewnętrznym, jakim jest Regulamin Studiów (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r. Uniwersytet im. A. M. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu uczelnia wskazała, że w momencie sporządzania zawiadomienia z dnia [...] lutego 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów minął termin płatności czterech rat, a zatem zaległość skarżącego wynosiła [...] zł (4 x [...] zł) plus odsetki od nieterminowej płatności. Dnia [...] lutego 2011 r. skarżący złożył oświadczenie, a nie wniosek, w którym zadeklarował wpłatę zaległych rat miesięcznych do końca lutego 2011 r. Dnia [...] lutego 2011 r. zgodnie z zapisami umowy mijał termin zapłaty V raty opłaty za semestr zimowy w kwocie [...] zł, a zatem ta rata w chwili składania oświadczenia nie była zaległą. Uniwersytet przyznał jednocześnie, że dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wpłacił na rachunek bankowy UAM kwotę w wysokości [...] zł tytułem opłaty za studia niestacjonarne za okres od października 2010 r. do stycznia 2011 r. Tym niemniej skarżący nie uregulował w terminie V raty opłaty, a więc na dzień wydawania decyzji, tj. [...] marca 2011 r. skarżący nie uiścił wymaganej pełnej opłaty za semestr zimowy roku akademickiego [...] w wysokości [...] zł, ponieważ nieziszczona pozostawała rata w wysokości [...] zł, płatna do [...] lutego 2011 r. Zatem uzasadnienie odpowiadało stanowi faktycznemu i nie zostały naruszone zasady art. 8 i 11 kpa. Uniwersytet uznał nadto za niezasadne pozostałe argumenty sformułowane przez skarżącego w złożonej do sądu skardze (k. 19-23 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, Sąd miał na względzie, że skarżący dnia [...] października 2010 r. zawarł z Uniwersytetem im. A. M. umowę nr [...] o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne na mocy której zobowiązał się uiszczać przez trwania studiów na kierunku prawo opłaty w wysokości ustalonej przez Rektora. Sposób oraz wysokość opłat za podjęcie studiów zostały określone w §4 ust. 3 przywołanej umowy. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów, z uwagi na zaniechanie uiszczenia opłat za studia za okres od października 2010 r. do stycznia 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył w dziekanacie Wydziału Prawa i Administracji UAM oświadczenie datowane na dzień [...] lutego 2011 r., w którym zobowiązał się do uiszczenia zaległych rat do końca lutego 2011 r., któremu to zobowiązaniu uczynił zadość wpłacając dnia [...] lutego 2011 r. na wskazany w umowie z dnia [...] października 2010 r. rachunek bankowy uczelni zaległą kwotę [...] zł. Powyższe okoliczności faktyczne pozostawały w niniejszej sprawie niesporne, co potwierdzają twierdzenia skarżącego zawarte w pisemnej skardze złożonej do tutejszego Sądu, jak i okoliczności faktyczne przedstawione w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji Rektora utrzymującego w mocy decyzję Dziekana, na podstawie której nastąpiło skreślenie skarżącego z listy studentów. Zgodnie z art. 160 ust. 1 posw, organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Natomiast warunki odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, w tym kształcenie studentów w trybie niestacjonarnym, określa umowa zawarta między uczelnią a studentem w formie pisemnej. Stosownie do art. 189 ust. 2 pkt 3 posw, student jest obowiązany do przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Zgodnie z art. 190 ust. 2 pkt 3 posw, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Należy w tym miejscu dopowiedzieć, że tożsame brzmienie ma §54 pkt 2 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu studiów, zgodnie z którym dziekan może skreślić studenta z listy studentów w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Decyzja o skreśleniu z listy studentów jest indywidualnym aktem administracyjnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy kpa, o czym stanowi art. 207 ust. 1 posw, a tym samym przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się w sposób jednoznaczny na uznaniowy charakter decyzji o skreśleniu z listy studentów, co nakłada na organ szczególny obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i przekonywującego uzasadnienia takiej decyzji dla strony zainteresowanej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.04.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/08, lex nr 554840, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.02.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 961/09, lex nr 564885, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24.02.2011 r., sygn. akt III SA/Gd 377/10, baza orzeczeń NSA). Uzasadnienie każdej decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Jak podkreśla się w doktrynie, organ administracji publicznej musi zając stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za uzasadnione. Celem uzasadnienia prawnego pozostaje natomiast wyjaśnienie, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis i w razie możliwości przyjęcia jego odmiennej wykładni, dlaczego przyjął taki a nie inny jej rezultat. Takie wytłumaczenie jest szczególnie ważne wtedy, gdy organ przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 263-265). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sytuacji przyznania przez ustawodawcę organowi administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a równowartościowych prawnie rozwiązań uzasadnienie prawne oraz faktyczne również powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 kpa. Jego prawidłowe zredagowanie odgrywa nadto istotną rolę w świetle obowiązywania zasady przekonywania obywateli, wyrażonej w art. 11 kpa. Decyzje oparte na uznaniu administracyjnym podlegają kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez sąd administracyjny pod kątem dopuszczalności ich wydania, niebezpieczeństwa przekroczenia granic swobodnego uznania oraz uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 424-425. Zob. też A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 554-556). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji dysponując zakresem uznania administracyjnego nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny oraz przekonujący, jakimi przesłankami kierowały się przy skreśleniu skarżącego z listy studentów. Uzasadnienia obu decyzji pozostają w tym zakresie niepełne. Poza tym, zarówno Dziekan, jak i Rektor pominęli istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność faktyczną polegającą na dokonaniu wpłaty przez skarżącego w dniu [...] lutego 2011 r. kwoty [...] zł, stanowiącej należność za studia niestacjonarne za okres od października 2010 r. do stycznia 2011 r. Tak samo organy obu instancji pomięły w swoich rozważaniach oświadczenie skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r., w którym zobowiązał się do uiszczenia zaległych opłat za studia do końca lutego 2011 r. W tej sytuacji pozostaje niewiadomym, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miałoby uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności czy uiszczenie w zaległości finansowych względem Uniwersytetu przed dniem wydania decyzji przez dziekana miałoby wpływ na podjęcie decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów. Fakt nieuiszczenia V raty opłaty za studia w kwocie [...] zł na dzień wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nie oznaczał a priori, że skarżący tego dnia zalegał z uiszczeniem opłaty w kwocie [...] zł. Jako niezasadny zdaniem Sądu należało uznać zarzut oparcia rozstrzygnięcia na Regulaminie Studiów jako akcie prawnym wydanym bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jak to już zostało wyjaśnione powyżej, stosownie do art. 160 ust. 1 posw, regulamin studiów określa organizację i tok studiów, a tym samym jest aktem prawnym normującym między innymi prawa i obowiązki studentów, których niedopełnienie może skutkować także ujemnymi prawnymi konsekwencjami dla studentów. W rozpoznawanej sprawie trzeba jednak dopowiedzieć, że podstawą prawną decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów był art. 190 ust. 2 pkt 3 posw, którego treść normatywna została w wierny sposób przetransponowana do §54 pkt 2 Regulaminu Studiów. Mając wszakże na uwadze powyżej wskazane uchybienia obu decyzji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił w punkcie 1 wyroku decyzję z dnia 14 czerwca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 marca 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w jego logicznym oraz zupełnym przedstawieniu w pisemnym uzasadnieniu wydanej decyzji. Dziekan powinien nadto wyjaśnić w sposób zupełny motywy, które będą stanowiły podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, tak aby wypełnić zarówno dyspozycję art. 11 kpa, jak i umożliwić Sądowi ewentualną ponowną kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Dziekan powinien mieć również na uwadze konieczność powołania prawidłowej podstawy prawnej decyzji, którą w niniejszej sprawie stanowi art. 190 ust. 2 pkt 3 posw, a nie art. 190 ust. 1 pkt 2 posw. W 2 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. W 3 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.