IV SA/Po 731/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz - Frymus Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. orzekł o częściowym zwolnieniu J. i A. M. z ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniego syna Ł. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej o charakterze "socjalizacyjnym"- Ośrodku dla Dzieci i Młodzieży "S." w K. Ustalono częściową odpłatność za pobyt małoletniego syna Ł. M. w placówce opiekuńczo wychowawczej w miesiącu maju 2009 r. w wysokości 405,10 zł. Ustalono także częściową odpłatność za pobyt Ł. M. w placówce opiekuńczo- wychowawczej w wysokości 897 zł miesięcznie począwszy od miesiąca czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż małoletni Ł. M. został skierowany do placówki opiekuńczo-wychowawczej o charakterze socjalizacyjnym- Ośrodka dla Dzieci i Młodzieży "S." w K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].01.2009 r. Dziecko przebywa w placówce od dnia 18.05.2009 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że J. i A. M. prowadzą gospodarstwo domowe wraz ze swoimi małoletnimi synami M. i Ł. Dochód rodzinny Państwa M. stanowi wynagrodzenie za pracę pana A. w wysokości 2,860,14 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny syna M. w wysokości 153 zł miesięcznie. W rodzinie występuje problem bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych. Organ wskazał, iż zgodnie z § 2 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...].03.2008 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci oraz osób pełnoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej zwalnia się częściowo z opłat rodziców, których dochód na osobę w rodzinie przekracza 150% kryterium dochodowego, przy wystąpieniu przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym Państwo M. zostali zwolnieni w 70% z ponoszenia odpłatności za pobyt syna w placówce. Pismem z dnia 03 czerwca 2009 r. skierowanym do Starosty S. Państwo M. zwrócili się z prośbą o ponowne rozpatrzenie decyzji. W piśmie tym wniesli o zmniejszenie odpłatności za pobyt Ł. w placówce do 450 zł., ponieważ tą kwotę są w stanie, co miesiąc ponosić. Państwo M. zaznaczyli, iż mają świadomość odpowiedzialności za Ł. Zaznaczyli też, że mają na utrzymaniu jeszcze jedno dziecko chorujące na porażenie mózgowe i zespół hiperkinetyczny. Miesięczne koszty związane z jego leczeniem, pielęgnacją i rehabilitacją pochłaniają większą część budżetu ich rodziny. Małżonek pani J. pracuje w Jednostce Wojskowej za P., a jego miesięczne koszty dojazdu wynoszą 600 zł. Na wniosku udzielono odpowiedzi o treści "przygotować decyzję z bonifikatą 80%". Pod zdaniem znajduje się data 2009.06.04 i podpis osoby upoważnionej. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu "odwołania" J. i A. M. od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i A. M. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, wskazując na fakty, podnoszone we wniosku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. Skarżący stawili się osobiście. Skarżąca podała do protokołu, iż nie składali odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, natomiast wysłali pismo do Starosty S. z dnia [...] czerwca 2009 r. przedstawiając swoją trudną sytuację materialną i rodzinną, a pracownik PCPR sporządził na tym piśmie adnotację, by bonifikata za opłatę wynosiła 80 procent. Z informacji Skarżących wynika, że do dnia rozprawy nie została udzielona im żadna odpowiedź, nie wydano żadnej decyzji. Skarżący podali też, że do teraz uiszczają opłatę za syna w wysokości 897 z złotych miesięcznie. W dalszym ciągu zajmują się synem M. Skarżący oświadczył, że dostali pismo z dnia 4 czerwca 2009 r., z którego wynika, że Starosta udzielił bonifikaty 80 procent, ale jest to kwota wyższa niż ta, którą deklarowali. Mimo treści tego pisma z dnia 4 czerwca 2009 r. nie otrzymali informacji o obniżeniu opłaty, ani żadnej decyzji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słuszności. W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.) Stosownie do treści art. 104 § 1 i 2 KPA organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która powinna rozstrzygać sprawę, co do jej istoty w całości lub w części. Przesłanką natomiast wydania decyzji przez Organ II instancji jest wniesienie odwołania od decyzji I instancji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oderwaniu od treści pisma z dnia 03.06.2009 r., błędnie przyjęło, że jest to odwołanie od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. Z pisma tego nie wynikała wola zaskarżenia decyzji z dnia [...].05.2009 r. Skarżący wyraźnie zaznaczyli zarówno we wniosku, jak i na rozprawie, iż zwrócili się jedynie z wnioskiem o obniżenie odpłatności. Utrwalonym w orzecznictwie SN jest pogląd, że każde pismo procesowe, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpewniejszym stopniu czyni możliwym uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony (postanowienie SN z 13.12.1965- III PR 64/65 i- odpowiednio- orzeczenie SN z: 15.X.1945- C II 772/45- PiP 4/46/128; 19.3.1934- II C 2830/34- PPiA 3/35/228- akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc. Tekst. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" W.Pr. 1998 t. 1: s. 275 uw. 37, s. 811 uw. 19, s. 269 uw. 1). Stosownie do treści art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Z kolei § 3 Uchwały Nr XVII/109/08 Rady Powiatu S. z dnia [...].03.2008 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci oraz osób pełnoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej umożliwia całkowite zwolnienie z opłat, gdy zachodzą uzasadnione okoliczności. Potraktowanie wniosku o zmniejszenie odpłatności za pobyt dziecka w placówce, za odwołanie oznacza, że organ II instancji niejako z urzędu wystąpił w charakterze organu odwoławczego, a wydana przez niego decyzja administracyjna jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem koresponduje zresztą dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo wskazać tutaj można na wyrok WSA z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 455/05-nie publikowany, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt III SA 417/00 - nie publikowany, wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1303/97- nie publikowany, wyrok NSA z 18 maja 1994 r. SA/Gd 2365/93 nie publikowany. Nadto Organ całkowicie zignorował adnotację, jaką na wniosku z 03.06.2009 r. zamieścił urzędnik, by przygotować decyzję z bonifikatą 80%. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych postępowania zgodnie z naczelnymi zasadami kpa. Postępowanie Organu II instancji godzi w zawartą w art. 7 zasadę prawdy obiektywnej, w myśl, której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej stosownie do art. 8 kpa winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nadto zgodnie z zawartą w art. 11 zasadą przekonywania powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu Organ II instancji prowadząc postępowanie uchybił powyższym normom prawnym. . Reasumując, prowadzenie postępowania przed organem odwoławczym niezainicjowanego odwołaniem, nie znajduje uzasadnienia w prawie. Rozstrzygnięcie wydane w wyniku przeprowadzenia takiego postępowania, jako wydane bez podstawy prawnej, jest dotknięte wadą nieważności (por. B. Adamiak i J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski). Brak podstawy prawnej oznacza sytuację, w której brak w systemie prawa normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Skoro nie było prawidłowo wniesionego środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji, to organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego i utrzymał w mocy decyzję, która nie była zaskarżona i korzystała z trwałości decyzji ostatecznej. Decyzja taka, wydana w trybie odwoławczym dotknięta jest w konsekwencji wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. wyrok z 08.06.2007 r. WSA w Warszawie- VI SA/Wa 1487/06 LEX 3444217) Rozpoznając skargę w oparciu o powyższe kryteria należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus