IV SA/Po 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 674 z późn.zm. dalej jako u.p.z.i.r.p./ oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 dalej: k.p.a./ orzekł o utracie przez K. P. (dalej: skarżący) statusu osoby bezrobotnej z dniem 27.08.2014 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 33 ust. 4ca u.p.z.i.r.p. W uzasadnieniu organ I instancji zauważył, że z posiadanych dokumentów wynika, że skarżący odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji innej formy pomocy określonej w ustawie. Zgodnie z przepisami ustawy w takim wypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej na 120 dni. Odzyskanie statusu może nastąpić po upływie tego okresu w wyniku ponownej rejestracji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, uznając ją za bezsensowną i bezpodstawną. Wniósł o natychmiastowe przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...].07.2010 r., jako osoba bezrobotna. W dniu 27.08.2014 r. pośrednik pracy w PUP w [...] przedstawił skarżącemu propozycję wspólnego ustalenia Indywidualnego Planu Działania. Z notatki służbowej z dnia [...].08.2014 r. wynika, iż skarżący odmówił ustalenia Indywidualnego Planu Działania oraz odmówił pisemnego złożenia wyjaśnień. Zainteresowany został pouczony, że powyższe oświadczenie może być powodem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...].08.2014 r. Starosta [...] orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego z dniem [...].08.2014 r. z powodu odmowy ustalenia Indywidualnego Planu Działania. Skarżący w dniu [...].09.2014 r. zapoznał się w PUP w [...] z dokumentacją jego sprawy. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...].11.2014 r. wezwał skarżącego do wyjaśnienia czy odmówił on ustalenia Indywidualnego Planu Działania i pisemnie odmówił złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Jednocześnie pouczono zainteresowanego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia żądań i wniosków w siedzibie Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. Skarżący stawił się w dniu [...].12.2014 r. w siedzibie Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu i w protokole przesłuchania strony oświadczył, że "otrzymał propozycję, którą już raz otrzymał z PUP w [...], a uważa on, że propozycja PUP w [...] w jego sprawie nie ma sensu, gdyż byłoby to dublowanie pracy, którą już raz wykonał, bez efektu". Skarżący w protokole przesłuchania strony w dniu [...].12.2014 r. zakwestionował pomoc PUP w [...] w jego sprawie i dowodził, że była ona bezskuteczna. Organ II instancji po rozpatrzeniu sprawy, stwierdził, że zgodnie z prawem, orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego z dniem [...].08.2014 r. z powodu nieuzasadnionej odmowy innej formy pomocy określonej w ustawie, tj. Indywidualnego Planu Działania. Art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p. wskazuje, że "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy(...)". Jak wskazuje art. 34a, ust. 1 ww. ustawy "Powiatowy urząd pracy, udzielając pomocy określonej w ustawie, przygotowuje indywidualny plan działania dostosowany do profilu pomocy. Indywidualny plan działania może być przygotowany również dla poszukującego pracy". Wobec powyższego, należy stwierdzić, że Indywidualny Plan Działania stanowi pomoc osobie bezrobotnej określoną w ustawie i pośrednik pracy w PUP w [...] zgodnie ze wskazaną regulacją, zobowiązany był ustalić ten plan ze skarżącym. Skarżący podkreślił w protokole przesłuchania strony, iż przedstawienie mu Indywidualnego Planu Działania jego zdaniem było bezcelowe, ponieważ wszelka pomoc PUP w [...] nie przyniosła do tej pory efektu, a już raz otrzymał takiego rodzaju propozycję. Z wyjaśnień pośrednika pracy PUP w [...] z dnia [...].08.2014 r. wynika, że odwołujący nie wykazywał chęci współpracy i zdecydowanie odmówił wspólnego ustalenia Indywidualnego Planu Działania. Z dokumentacji nie wynika, że Pan K. P. miał już ustalony wcześniej Indywidualny Plan Działania. Organ odwoławczy po zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy uznał, że skarżący odmówił bez uzasadnionej przyczyny ustalenia Indywidualnego Planu Działania. Fakt, że dotychczasowa pomoc ze strony PUP w [...] okazała się bezskuteczna i zainteresowany ma negatywne zdanie o PUP w [...] nie oznacza, że mógł on odmówić ustalenia Indywidualnego Planu Działania. Takiego rodzaju obowiązek ustalenia Indywidualnego Planu Działania i w konsekwencji profilu pomocy wynika wprost z zapisów ustawowych. Należy stwierdzić, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej jest dobrowolne i skarżący jeśli nie jest zadowolony z pomocy PUP w [...] nie jest zobowiązany rejestrować się jako osoba bezrobotna. Organ II instancji wyjaśnił, że figurując w ewidencji osób bezrobotnych skarżący musiał się liczyć z obowiązkiem przyjęcia propozycji pomocy określonej w ustawie, w tym ustalenia Indywidualnego Planu Działania. Subiektywna ocena zainteresowanego co do braku efektywnych działań ze strony PUP w [...] nie stanowi uzasadnionych przyczyn odmowy przyjęcia takiej formy pomocy. Z dokumentacji wynika, iż skarżący miał przedstawiane w PUP w [...] oferty zatrudnienia, jednakże z różnych przyczyn do podjęcia zatrudnienia przez niego nie doszło. Te wszystkie ustalenia spowodowały, że organ II instancji uznał za nieuzasadnioną odmowę ustalenia Indywidualnego Planu Działania przez skarżącego w dniu [...].08.2014 r. Może on ponownie po upływie 120 dni od dnia [...].08.2014 r. uzyskać status osoby bezrobotnej w wyniku ponownej rejestracji jako osoba bezrobotna. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jak na wstępie. Na decyzje Wojewody Wielkopolskiego K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podkreślił, że z decyzją i jej uzasadnieniem całkowicie się nie zgadza a "dokumenty w sprawie oraz jego uzasadnienie zostało zmanipulowane i przedstawiają nieprawdę". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia jakie zapadły w postepowaniu administracyjnym wobec skarżącego są przedwczesne. Warunkiem zastosowania sankcji pozbawienia statusu bezrobotnego jest bowiem wcześniejsze pouczenie bezrobotnego o przesłankach warunkujących utratę tego statusu (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 19.09.2013 r., II SA/Sz 668/13, WSA w Gliwicach z dnia 31.01.2012 r., IV SA/Gl 146/11 i WSA w Bydgoszczy z 11 marca 2014 r. II SA/Bd 40/14, CBOSA). Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarżący w sposób prawidłowy o przesłankach utraty statusu osoby bezrobotnej pouczony nie został. Zawarte w aktach pouczenia, z którymi skarżący zapoznał się i potwierdził to własnoręcznym podpisem, informują jedynie o pozbawieniu statusu bezrobotnego wskutek odmowy bez uzasadnionej przyczyny "innej formy pomocy określonej w ustawie". Tak ogólnikowe, blankietowe pouczenie nie może być uznane za wystarczające. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Musi ono być na tyle zrozumiałe, aby zainteresowany mógł je odnieść do własnej sytuacji (konkretyzacja pouczenia). O prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ zredaguje treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do utraty statusu osoby bezrobotnej. Wymogowi pouczenia nie czyni zadość także przekazanie skarżącemu informacji podczas rozmowy w dniu [...].08.2014 r. Pomijając fakt, że doszło do tego podczas konfliktowej sytuacji i nie ma pewności, czy adresat informacji ją prawidłowo zrozumiał, takie pouczenie uznane musi być za spóźnione. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. , sygn. akt I OSK 1483/11 w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, iż warunkiem zastosowania sankcji pozbawienia statusu bezrobotnego jest pouczenie bezrobotnego o nałożonym na niego obowiązku w sposób umożliwiający mu jego późniejsze wykonanie (LEX nr 1109578). Pouczenie musi być zatem uprzednie w stosunku do okoliczności, o których informuje. Brak należytego informowania strony o przesłankach warunkujących zachowanie statusu osoby bezrobotnej stanowi o naruszeniu art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów I i II instancji. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stoją na straży praworządności, podejmując w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że postępowanie dotyczące pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p. jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym z urzędu. Zatem zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu takiego postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpoznający sprawę w I instancji nie dopełnił, tym samym skarżący został pozbawiony możliwości aktywnego udziału w postępowaniu przed tym organem. Podkreślić trzeba także, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest tak lakoniczne, że nie odnosi się ono w najmniejszym stopniu do konkretnej sprawy i jest ono powieleniem sporządzonego wzoru mogącego mieć zastosowanie w tego typu sprawach. Uzasadnienie zgodne w wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. w żadnym wypadku nie może być sporządzone na zasadzie "niepotrzebne skreślić". Takie uzasadnienie decyzji administracyjnej jest rażącym naruszeniem nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., lecz także art. art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a.; dyskredytuje ono decyzję a limine. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo, iż jest on nieprawomocny. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.