IV SA/Po 743/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. O., P. O., M. K., S. P., B. G. i D. B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 28 października 2021 r. nr XLI/296/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki o nr ewid. 1681 w Stęszewie, obręb Stęszew postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej D. B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi; 3. zwrócić skarżącemu M. K. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi; 4. zwrócić skarżącym E. O. i P. O. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi; 5. zwrócić skarżącym S. P. i B. G. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Rada Miejska Gminy Stęszew działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 28 października 2021 r. uchwałę Nr XLI/296/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki o nr ewid. 1681 w Stęszewie, obręb Stęszew, zwanego dalej "Planem" lub "MPZP". Skargę na powyższą uchwałę wywiedli do Sądu E. O., P. O., M. K., S. P. B. G., D. B.- G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. § 139 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez niewskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 t.j., dalej jako "u.s.g."); 2. art. 140 i 144 kodeksu cywilnego w związku z art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uwzględnienie w MPZP zabudowy charakteryzującej się wysokim stopniem emisji w ujęciu warunków lokalnych; 3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie przez Radę Miejską Gminy Stęszew Planu, którego postanowienia naruszają ustalenia (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały planistycznej) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stęszew ; 4. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Radę Miejską Gminy Stęszew w § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że należy zachować zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z przepisów odrębnych; 5. art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 2 u.p.z.p., poprzez uchwalenie przez Radę Miejską Gminy Stęszew MPZP dla działki ewidencyjnej nr 1681, przewidującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, w sytuacji gdy taki sposób zagospodarowania przestrzennego nie stanowi wyrazu realizacji wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, przy uwzględnieniu sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich oraz nie uwzględnia kryterium lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki ewidencyjnej, która została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na podstawie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nieruchomości skarżących od działki ewidencyjnej 1681 (dla której został uchwalony zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, od nieruchomości skarżących oddziela wyłącznie jednojezdniowa droga publiczna. Jest to odległość około 14,00 metrów. Skarżący wywodzą swój interes prawy z faktu przysługujących im praw własności do gruntów sąsiednich względem gruntów objętych planem. W konsekwencji realizacji zaskarżonej uchwały planistycznej dojdzie do naruszenia prawa własności skarżących chronionego m.in. na podstawie przepisu art. 140 i 144 ustawy Kodek cywilny. Dotyczy to w szczególności nowych immisji związanych z intensywną zabudową wielorodzinną na małej działce. W ocenie skarżących planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ponadnormatywnie oddziaływać będzie na ich zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, znajdującą się przecież w najbliższym sąsiedztwie. W ocenie skarżących sposób zagospodarowania terenu przewidziany w skarżonej uchwale planistycznej całkowicie odbiega od sposobu zagospodarowania terenu dla działek ewidencyjnych leżących po przeciwnej stronie ul. Trzebawskiej. Działki skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXV/371/2006 z dnia 28 sierpnia 2006 roku) przewidziane zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i taka funkcja jest realizowana na tychże działkach ewidencyjnych. Kwestia ta ma istotne znaczenie przy ocenie czy skarżącym, jako właścicielom gruntów sąsiednich względem obszaru objętego uchwałą planistyczną przysługuje legitymacja czynna do jej zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarżący nie wykazali interesu prawnego we wniesieniu skargi. Z treści skargi wynika, że skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu sąsiadowania ich nieruchomości z działką 1681. Ponadto zdaniem skarżących zabudowa mieszkaniowa na działce 1681 będzie źródłem "nowych immisji związanych z intensywną zabudową wielorodzinną na małej działce". Z tymi zarzutami organ się nie zgadza. Rada Miejska Gminy Stęszew stanęła na stanowisku, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący nie wskazali w jaki sposób postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają ich indywidualny i konkretny interes prawny. Przedmiotowa uchwała obejmuje tylko działkę 1681, która jest własnością gminy Stęszew. Skarżący twierdzą, że wybudowanie mieszkań dla innych mieszkańców gminy będzie w przyszłości powodowało uciążliwości dla nich w postaci zwiększonego ruchu pojazdów i dłuższe oczekiwanie na dojazd do miejsca pracy. Ta argumentacja potwierdza, że skarżona uchwała nie narusza interesu skarżących, a skarżący starają się wykreować hipotetyczne zagrożenia w przyszłości. Te hipotetyczne zagrożenia mają zdaniem skarżących wynikać z rzekomych immisji, co ich zdaniem naruszy prawa wynikające z art. 140 i 144 k.c. Nawet gdyby przyjąć za możliwe do wystąpienia naruszenia o jakich piszą skarżący, to ochronie prawa własności służą powództwa posesoryjne i petytoryjne. Zarzuty skarżących wobec uchwały są niezrozumiałe także dlatego, że całe osiedle mieszkaniowe już istniejące oraz przyszłe domy na działce 1681 powstały na nieruchomościach, które nabyła gmina Stęszew. Gmina te tereny podzieliła na działki budowlane i zbyła mieszkańcom, uzbroiła działki we wszystkie media, urządziła na nich drogi asfaltowe i chodniki, wybudowała kompleks boisk sportowych. Przed uruchomieniem sprzedaży działek gmina Stęszew uchwaliła dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kupując nieruchomości na terenie osiedla wiedzieli, że kupują je w miejscu, gdzie w dokumentach planistycznych gminy, zawsze planowano tereny mieszkaniowe. Zatem powstawanie kolejnych mieszkań nie powinno być zaskoczeniem dla skarżących. Działka 1681 ma powierzchnię 2.7537 ha. Zaplanowano na niej niewielką intensywność zabudowy. Dla terenu biologicznie czynnego przewidziano minimalną powierzchnię co najmniej 8000 m˛ (§ 10 ust. 2 pkt 2 uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest uprzednie ustalenie, czy jest ona dopuszczalna i czy została wywiedziona przez uprawniony do tego podmiot. Podmiot skarżący uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. - vide wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22 (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy został ustalony w przywołanym już art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym to przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Strona skarżąca musi wykazać nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również jego rażące naruszenie. Wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy kwestionowana uchwała musi wpływać negatywnie na jego sferę prawnomaterialną i pozbawiać go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację, lub też nakładać na niego obowiązki (patrz: P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PPP 2016, nr 3, s. 64-76.). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić w przyszłości. Przepis kreujący legitymację skargową, a więc art. 101 ust. 1 u.s.g., przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Skarżący, co jest bezsporne, są właścicielami nieruchomości położonej w Stęszewie, przy ul. Trzebawskiej, która jest usytuowana w odległości ok 14 metrów od granic terenu objętego ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą bezpośrednio fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości, o ile postanowienia planu mogą oddziaływać na prawa właścicielskie (por. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10 i 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). Zatem sam fakt, że ustalenia planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu sąsiadowania ich nieruchomości z działką 1681. Ponadto zdaniem skarżących zabudowa mieszkaniowa na działce 1681 będzie źródłem "nowych immisji związanych z intensywną zabudową wielorodzinną na małej działce, która będzie oddziaływać ponadnormatywnie na ich zabudowę jednorodzinną. Według skarżących wybudowanie mieszkań dla innych mieszkańców gminy będzie w przyszłości powodowało uciążliwości dla nich w postaci zwiększonego ruchu pojazdów i dłuższe oczekiwanie na dojazd do miejsca pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący nie wskazali w jaki sposób postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają ich indywidualny i konkretny interes prawny. Skarżący nie udowodnili aby przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki nr 1681 ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości. Nie wskazano, że ich sytuacja prawna ulegnie pogorszeniu poprzez uszczuplenie ich praw lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Ustalenia planu nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Nie ma podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżących w kwestionowaniu planu miejscowego wynika z przepisów prawa cywilnego o ochronie własności, tj. z art. 140 k.c., uprawniającego skarżących do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz z art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społecznego gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Dla wykazania legitymacji czynnej do zaskarżenia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wystarczające wskazanie na przyszłe i potencjalne zagrożenia możliwymi immisjami z nieruchomości sąsiedniej wykorzystywanej w przyszłości zgodnie z jej planowym przeznaczeniem. Zdaniem sądu, w sytuacji prawnej skarżących nie można mówić o wprowadzeniu niekorzystnych zmian rozumianych jako odebranie bądź ograniczenie ich praw właścicielskich do własnej nieruchomości, albo jako nałożenie czy zmiana dotychczasowych obowiązków przeznaczeniem terenu sąsiedniego wynikającym ze zmiany planu. Skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Wyłącznie subiektywne poczucie naruszenia interesu prawnego nie prowadzi do przyjęcia, że istnieje legitymacja skargowa do kwestionowania zmiany planu miejscowego. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują ochrony własności ze względu na walory estetyczne, czy kameralny charakter nieruchomości. Obawa przed zwiększonym hałasem, ruchem komunikacyjnym czy zmniejszenie wartości nieruchomości, choć zrozumiałe ze względów pozaprawnych, nie stanowi przesłanek wskazujących na ograniczenie możliwości korzystania z własnej działki przez skarżącego. W takim stanie sprawy należy stwierdzić, że strony skarżące nie wykazały naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.