IV SA/Po 744/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na rozporządzenie Wojewody W. z dnia [....] 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody stwierdza nieważność rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "D. N.". Wojewoda W., działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 31 października 2007 r. wydał Rozporządzenie Nr 25/07 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "A".. W rozporządzeniu wskazano, że przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu "obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych" (§ 1 ust. 1). W § 1 ust. 2 rozporządzenia stwierdzono, iż całkowita powierzchnia obszaru chronionego krajobrazu położonego na terenie powiatu c-t w gminach: T., C., L., W. oraz na terenie powiatu P. w gminach: K., U., M. K., B., W., P. i powiatu ch. w gminach: B., C., M. i S. wynosi [...] ha. Opis przebiegu granicy obszaru określono w załączniku do rozporządzenia (§ 1 ust. 3). Stosownie natomiast do treści § 5 rozporządzenia ustalono, iż wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, przy czym wskazano, iż rozporządzenie 31 października 2007 r. "(...) było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody P. z dnia 15 maja 1998r. nr 5/98 (...), które w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "A". na podstawie art. 157 ustawy traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, z tym że na podstawie art. 153 ustawy utworzony obszar chronionego krajobrazu stał się obszarem chronionego krajobrazu w rozumieniu tej ustawy." Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo u postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39) wniósł do sądu administracyjnego skargę na powyższe rozporządzenie Wojewody W., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów art. 23 ust. 2 i 3 ustawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone Rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "A". nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji. Prokurator zarzucił także rażące naruszenie art. 153 w zw. z art. 23 ust. 2 i 3 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowe rozporządzenie wykonawcze do ustawy nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy, co uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia. W dalszej kolejności wskazano również na przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, składający skargę prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Rozporządzenia Wojewody W. nr 25/07 z dnia 31 października 2007 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "A". w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że zaskarżonym rozporządzeniem, doszło do powiększenia obszaru chronionego krajobrazu "A"., a także do zmiany jego granic, albowiem wcześniejsze rozporządzenie Wojewody P. z dnia 15 maja 1998 r. nr 5/98 (Dz.Urz. Woj. P. Nr 13, poz. 83) w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie P., określało powierzchnię tego obszaru na [...] ha, natomiast zaskarżone rozporządzenie obszar ten określa na [...] ha. Podkreślono, ze zaskarżone rozporządzenie posiada wszystkie cechy rozporządzeń wyznaczających oraz powiększających obszar chronionego krajobrazu. W konsekwencji, stosownie do treści art. 23 ust. 3 ustawy, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku o istnieniu obowiązku przedstawienia projektu takiego rozporządzenia właściwej radzie gminy celem jego uzgodnienia. Tymczasem, jak zauważono w uzasadnieniu skargi, w procesie tworzenia tego aktu Wojewoda nie przedstawił projektu skarżonego rozporządzenia do uzgodnienia przez radę gminy, naruszając tym samym przepis art. 23 ust. 3 ustawy, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności tego aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny. W skardze podkreślono, że w ramach czynności wyjaśniających Prokurator zwrócił się do Wojewody W. o wyjaśnienie przyczyn braku "uzgodnienia". Odpowiedzią na to zapytanie okazała się informacja, że rozporządzenie przedstawione było do oceny Ministrowi Środowiska, który nie zakwestionował tego aktu. Uzasadniając swoje stanowisko, co do braku konieczności uzyskania "uzgodnienia", o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy organ przedstawił kserokopię uzasadnienia rozporządzenia, przedstawioną organowi nadzoru. W treści tego pisma podniesiono, że rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, zmiany granicy lub likwidacji obszaru, a więc nie podlega zaopiniowaniu ani uzgodnieniom, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w interpretacji Ministra Środowiska z dnia 1 kwietnia 2005 r. (...). Ujawniana zmiana powierzchni w stosunku do podanej w rozporządzeniu Nr 5/98 Wojewody P. z 15 maja 1998 r., jak wyjaśniono wówczas, jest wynikiem zastosowania nowoczesnych, komputerowych technik pomiarów. Jak ustalono, takie również wyjaśnienie zmiany powierzchni obszaru przedstawił Wojewoda W. stwierdzając że obszar określony został w oparciu o realny przebieg jego granic, ustalony komputerową metodą pomiaru. Wojewoda podkreślił, ze obszar ten został urealniony w związku z przyjętą inną, niż przy ustalaniu pierwotnych granic obszaru - metodą pomiaru. Konsekwencją tego precyzyjniejszego sposobu dokonywania pomiarów jest inny (realny) opis granic chronionego krajobrazu. Składający skargę Prokurator podkreślił, że w żadnym miejscu, nie wyłączono konieczności "uzgodnienia" z właściwą radą gminy projektów rozporządzeń dotyczących: utworzenia, zmiany granic lub likwidacji obszaru chronionego krajobrazu. Podkreślono też, że interpretacja na którą powołał się Wojewoda W. de facto dotyczy interpretacji przepisów przejściowych art. 157 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody mocą którego zachowano w mocy obowiązujące przepisy wykonawcze uchylonej ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, do czasu wydania nowych regulacji. Treść interpretacji - jak zauważył Prokurator - wskazuje nadto, że przepis ten dotyczy również takich aktów normatywnych jak np. rozporządzenia wojewody tworzące np. parki krajobrazowe jeżeli zostały wydane na podstawie ustawy z 16 października 1991 r., do czasu wydania nowych aktów, w oparciu o nową ustawę. W skardze zwrócono również uwagę, iż z treści art. 23 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że wojewoda może wydać rozporządzenie, w którym wyznaczy obszar chronionego krajobrazu, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie obszarów chronionego krajobrazu", bo taka kategoria rozporządzenia nie została przewidziana. Prokurator zauważył ponadto, że rozporządzenie nie zawiera wyraźnie sprecyzowanych przepisów derogacyjnych. Jak zauważył autor skargi, informację o utracie mocy wcześniejszego rozporządzenia Wojewody P. z 1998 r. dotyczącego obszaru chronionego krajobrazu "A". zawarto jedynie w przypisie do § 5 Rozporządzenia stanowiącego, że wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tymczasem, zdaniem skarżącego, rozwiązanie takie jest sprzeczne z przepisem § 40 ust. 1 w zw. z art. 132 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda W. wnosząc o jej oddalenie wskazał, że obszar chronionego krajobrazu "A". utworzony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednocześnie podkreślono, że z art. 153 ustawy wynika, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. To z kolei potwierdza kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Podkreślono, że zaskarżone rozporządzenie nie kreuje żadnej nowej formy ochrony przyrody. Rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, zmiany granicy lub likwidacji obszaru chronionego. Obecnie obliczenia powierzchni wykonuje się za pomocą nowoczesnych metod jakimi są komputerowe systemy informacji przestrzennej, a w szczególności program geoinformacyjny - Mapinfo. To właśnie dokonane przy pomocy nowoczesnych komputerowych technik pomiaru obliczenia powierzchni i granic dały w rezultacie dokładniejszy obraz przebiegu granic i obszaru chronionego krajobrazu. Natomiast ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje obowiązku uzgadniania z właściwą radą gminy "technicznej zmiany wynikającej z zastosowania nowoczesnych technik pomiaru i ustalania przebiegu granic". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że rozporządzenie Wojewody P. z dnia 15 maja 1998 r. nr 5/98 (Dz.Urz. Woj. P. Nr 13, poz. 83) w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie P., określało powierzchnię tego obszaru na 68.840 ha, natomiast zaskarżone rozporządzenie Wojewody W. z dnia 31 października 2007 r. nr 25/07 obszar ten określa na [...] ha. Kwestą bezsporną pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że przed wydaniem rozporządzenia z 31 października 2007 r. jego projekt nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gminy. Istota sporu dotyczy istnienia, w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, obowiązku przedstawienia przez Wojewodę projektu zaskarżonego rozporządzenia właściwej miejscowo radzie gminy celem jego uzgodnienia. Na wstępie należy wskazać, obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust.2 ustawy (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia), wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następowała w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 23 ust. 3 ustawy). Z powyższego wynika, że przedmiotem opiniowania przez radę gminy bądź uzgodnienia (dotyczy projektu rozporządzenia) było: wyznaczenie obszaru chronionego, likwidacja obszaru chronionego, zmiana granic obszaru chronionego i powiększenie obszaru chronionego. Z treści przepisu art. 23 ust. 2 ustawy wynika, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy określone w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 23 ust. 3 ustawy wynika, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie powiększa się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (zob. wyrok NSA z dnia 18.01.2007r. sygn. akt II OSK 1589/06, wyrok NSA z dnia 13.07.2009r. sygn. akt II OSK 471/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż obszar chronionego krajobrazu "A" ustanowiony został przez Wojewodę P. na mocy rozporządzenia Nr 5/98 z dnia 15 maja 1998r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 13, poz. 83). Powyższe rozporządzenie wydano pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie jednak z ustawą z 16 kwietnia 2004 r., rozporządzenia wydane na mocy wcześniejszej ustawy, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy (art. 157), a formy ochrony przyrody, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy (art. 153). Powyższe rozwiązania prawne mają zatem istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego rozporządzenia. Sąd orzekający zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że nie do obrony w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego rozporządzenia jest stanowisko Wojewody, iż zaskarżone rozporządzenie nie kreuje nowego obszaru chronionego krajobrazu, ani nie dotyczy wyznaczenia czy zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu "A".. Argumentację Wojewody w tym zakresie uznać należy za sprzeczną ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem i wewnętrznie niespójną. Już, bowiem dokonując porównania – niekwestionowanych przez strony - wskazanych powierzchni obszaru chronionego krajobrazu "A". nie sposób nie dostrzec rozbieżności pomiędzy wskazanymi wartościami. Z treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Wojewody W. Nr 25/07 z 31 października 2007 r. wynika, iż obszar chronionego krajobrazu "A". obejmuje powierzchnię [...] ha. Natomiast, w nieobowiązującym już rozporządzeniu Wojewody P. z 15 maja 1998 r. nr 5/98 obszar ten obejmował powierzchnię [...] ha. Twierdzenie zatem, iż zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody W. nr 25/07 nie zmieniono powierzchni obszaru chronionego "A". uznać należy za dowolne. Podkreślenia przy tym wymaga, że również sam Wojewoda w odpowiedzi na skargę przyznał, że nastąpiła zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu "A". i podał przyczyny tej zmiany. Wojewoda wyjaśnił, że "wskazana przez skarżącego różnica w powierzchni obszaru chronionego jest wynikiem zastosowania nowoczesnych metod jakimi są komputerowe systemy informacji przestrzennej" (k.8). Nawiązując zatem do argumentacji odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę, że przepis art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego rozporządzenia nakładał jedynie obowiązek uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w żaden sposób nie wiązał powstania tego obowiązku od zaistnienia określonych przyczyn powiększenia obszaru chronionego krajobrazu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż wynikający z art. 23 ust. 3 ustawy obowiązek dotyczył każdego projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu – niezależnie od przyczyn – tych zmian. Skoro zatem, analiza przepisów rozporządzenia Wojewody W. nr 25/07 z 31 października 2007 r. oraz rozporządzenia Wojewody P. z 15 maja 1998 r. nr 5/98 prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż rozporządzeniem z 31 października 2007 r. powiększono obszar chronionego krajobrazu, to nie może również budzić uzasadnionych wątpliwości, istnienie (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia) obowiązku uzgodnienia projektu tego rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy. Oznacza to, iż Wojewoda W., wydając przedmiotowe rozporządzenie miał obowiązek uzgodnienia z właściwymi radami gmin jego projektu. Takich uzgodnień nie poczyniono, co jest w sprawie bezsporne. W nawiązaniu do wyżej określonego stanowiska Sądu dodać należy, że pozostaje ono niezmienne mimo wyjaśnień Wojewody, że zaskarżone rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny do zmian w porządku prawnym. Po pierwsze, nie ma takiej odrębnej kategorii techniki legislacyjnej, po drugie – w niniejszej sprawie to "dostosowanie" polegało na nowym wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu "A".. Trafności tego drugiego wniosku, w sposób wyraźny dowodzi porównanie załączników graficznych do obu rozporządzeń (k. 30 i k. 31). Na obydwu znajdujących się w aktach sądowych załącznikach mapowych zaznaczone zostały tereny położone w granicach obszaru chronionego krajobrazu "A".. Tereny wyznaczone rozporządzeniem nr 25/07 oznaczono kolorem czerwonym (k.30), Natomiast tereny położone w granicach obszaru chronionego krajobrazu "A". wg rozporządzenia nr 5/98 wskazano kolorem zielonym (k.31). Analiza obu map nie pozostawia wątpliwości, iż przebieg granic obszaru chronionego krajobrazu "A". uległ wyraźnym zmianom, a przebieg granicy tego obszaru choćby w odniesieniu do m. S. i S. jest znaczący. W zasadniczo różny sposób na wskazanych mapach prezentuje się położenie m. S., która – jak wskazują załączniki mapowe - w jednym przypadku znajduje się "na", a w drugim przypadku "poza" obszarem chronionego krajobrazu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią § 40 w zw. z § 132 załącznika do wskazanego rozporządzenia, przepis uchylający poprzednie rozporządzenie stanowi odrębną jednostkę redakcyjną aktu prawnego uchylającego poprzednio obowiązujące przepisy. Oznacza to, iż niedopuszczalnym jest umieszczanie przepisów przejściowych w przypisach do przepisów rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.