IV SA/Po 748/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 15 listopada 2017 r. nr XL/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Jastrowo – Ostrolesie, gmina Szamotuły 1. stwierdza nieważność § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "i prac ziemnych, a także nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac związanych z zagospodarowaniem terenu" oraz § 10 pkt 15 lit. b zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Szamotuły na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta i Gminy Szamotuły działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1875, obecnie j.t. Dz.U. z 2018r., poz. 994 – dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w dniu 15 listopada 2017r. podjęła uchwałę nr XL/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Jastrowo – Ostrolesie, gmina Szamotuły (dalej zaskarżona uchwała). Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez radcę prawnego S. S., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. dalej u.g.n.) w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegające na dokonaniu ustaleń w zakresie podziału nieruchomości dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 3 uchwały w zakresie zwrotu: "...i prac ziemnych, a także nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac związanych z zagospodarowaniem terenu " oraz § 10 pkt 15 lit. b uchwały, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepis § 7 pkt 3 uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jak wskazał skarżący wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały bowiem określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm. – dalej ustawa o ochronie zabytków), a rada gminy nie posiada kompetencji do modyfikowania zakresu działania tych organów. Kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków, w myśl którego osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Zatem obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko wówczas, kiedy występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wynika również z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm. – dalej p.b.), pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia konserwatorskiego wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Skarżący wskazał również, że w efekcie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. (znak [...]) wniósł wyłącznie o wprowadzenie w planie zapisów dotyczących zakazu prowadzenia na terenie strefy ochrony ścisłej wszelkich robót budowlanych oraz przemysłowych, a nie jak to zostało ustalone w planie również prac ziemnych. Ponadto powyższe pismo zawierało wniosek o wprowadzenie w omawianej strefie wymogu uzgodnienia prowadzonych prac porządkowych z konserwatorem. Za przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p. skarżący uznał zatem ustalenie w § 10 ust. 1 pkt 15 lit. b uchwały podziału na działki dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 1RM, 6RM i 7RM zgodnie z liniami rozgraniczającymi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Szamotuły reprezentowana przez Burmistrza poinformowała, ze nie sprzeciwia się żądaniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Dalej należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 15 listopada 2017r. nr XL/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Jastrowo – Ostrolesie, gmina Szamotuły. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1778/08). Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W tym miejscu wskazać należy, na co zwrócił uwagę również skarżący, że zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków jeżeli osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Jednocześnie w art. 31 ust. 2 wskazano, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Nadto jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków to wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ale również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na prowadzenie badań archeologicznych. Może również uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie ściśle określonych w tym przepisie działań od przeprowadzenia niezbędnych badań archeologicznych. W przywołanych wyżej przepisach prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, iż nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa, definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Wskazać należy również, iż W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 24 stycznia 2017r. nr [...] 2017 wniósł wyłącznie o wprowadzenie w planie zapisów dotyczących zakazu prowadzenia na terenie strefy ochronnej ścisłej wszelkich robót budowlanych oraz przemysłowych, a nie jak wprowadzono w planie również prac ziemnych. Ponadto powyższe pismo zawierało również wniosek o wprowadzenie w omawianej strefie wymogu uzgodnienia prowadzonych prac z konserwatorem. Mając powyższe na uwadze uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 7 pkt 3 uchwały w zakresie zwrotu: "...i prac ziemnych, a także nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac związanych z zagospodarowaniem terenu". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. można jedynie ustalać minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych. Na podstawie powyższego przepisu Rada Miasta i Gminy w Szamotułach nie była zatem uprawniona do decydowania w formie uchwały o wytycznych odnoszących się do przebiegu granic działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz w ten sposób obligatoryjnej wartości powierzchni. Nie rada gminy, lecz wójt gminy (burmistrz) jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia. Rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje wójt gminy, rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada wkroczyła zatem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Należy podkreślić, iż warunki i zasady podziału nieruchomości reguluje u.g.n., określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu ( art. 93, art. 94, art. 95 u.g.n.). Oznacza to, iż zasadnym jest stwierdzenie nieważności §10 pkt 15 lit b uchwały. Z powyżej powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).