IV SA/Po 758/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekretarz sądowy Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...]na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 758/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z 07.02.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t. z późn. zm., dalej p.b.): 1. zatwierdził projekt budowlany zamienny przyziemia budynku zlokalizowanego na os. [...] w Poznaniu (dz. nr 128/16, ark. 18, obręb Piątkowo) mieszczącego podmiot leczniczy - [...], opracowany w sierpniu 2017 r. przez mgr inż. arch. [...] (nr uprawnień budowlanych [...]) wykazującego się przynależnością do Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP (nr ewidencyjny [...]) oraz sprawdzonego przez mgr inż. arch. [...] (nr uprawnień budowlanych Wa-[...]) wykazującego się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP (nr ewidencyjny [...]); 2. Pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem; 3. Nałożył na inwestora tj. [...]Sp. z o. o. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...]w Poznaniu oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości [...]w Poznaniu (zwana również: "skarżącą wspólnotą"). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. naruszenie art. 51 ust. 4 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w punkcie II sentencji zaskarżonej decyzji, podczas gdy postępowanie dotyczyło robót budowlanych zakończonych, co do których nie było wydane wcześniej postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 p.b. o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych, w związku z czym rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia robót było zbędne; 2. naruszenie art. 51 ust. 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tym samym błędne wydanie decyzji legalizującej roboty budowlane wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego), podczas gdy na podstawie art 51 ust. 7 p.b. do robót budowlanych wykonanych już w sposób określony w art. 50 ust. 1 p.b. można zastosować odpowiednio wyłącznie tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 p.b., (tj. tryb doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub wykonania robót budowlanych mających zapewnić zgodność z prawem), a tym samym nie można stosować trybu określonego w art. 51 ust 1 pkt 3 i ust 4 p.b., (tj. trybu legalizacji projektu zamiennego przy zaistniałym istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego); 3. na wypadek uznania, że w sprawie mógł zostać zastosowany tryb legalizacji określony w art. 51 ust 1 pkt 3 i ust. 4 p.b., naruszenie art 51 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w toku prowadzonego postępowania naprawczego poszczególnych wymogów statuowanych przepisami dotyczącymi projektu budowlanego, stosowanymi na mocy wskazanego przepisu odpowiednio do zakresu zmian wynikających z istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazano, że w treści zaskarżonej decyzji PINB wskazał, iż dokonano sprawdzenia projektu zamiennego i stwierdzono, że spełnia on wymagania określone w przepisach Rozporządzenia (...) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz że nie zawiera rozwiązań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także jest zgodny z ustaleniami decyzji (...) o warunkach zabudowy (...). Jednakże w ocenie strony skarżącej PINB nie przedstawił i nie poruszył w treści zaskarżonej decyzji następujących kwestii: a) zgodności projektu zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska (por. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.); b) kompletności projektu zamiennego (por. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.); c) posiadania informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również zaświadczeń o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ze szczególnym uwzględnieniem terminu ważności (por. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.); d) legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). e) kompletności przedstawionego projektu zamiennego - zgodnie z decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, miał on obejmować całe przyziemie klatki D / klatki B, a nie jedynie lokal zajmowany przez [...] Sp. z o.o. - projekty zamienne z sierpnia 2017 r. nadal dotyczą zasadniczo jedynie podmiotu leczniczego; 4. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na nierozważeniu, a w konsekwencji na nieodniesieniu się przez PINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do szeregu merytorycznych uwag dotyczących niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa zgłaszanych w toku postępowania przez Wspólnotę Mieszkaniową; 5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które to uzasadnienie ograniczyło się w zasadzie do przedstawienia rysu historycznego, natomiast nie zawierało praktycznie obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, w tym wyjaśnienia ustalonych wtoku postępowania okoliczności, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, decyzją o warunkach zabudowy, normami technicznymi (i to nie tylko z normami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą); 7. naruszenie § 73 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym poziom podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi (tj. dłużej niż 4 godziny na podstawie § 4 ww. Rozporządzenia) musi być co najmniej równy poziomowi terenu przy budynku, a ewentualne odstępstwa mogą mieć miejsce za zgodą Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy, tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, by takie uzgodnienie z okręgowym inspektorem pracy miało miejsce, a przecież przyziemie, tak w budynku B, jak i D stanowi pomieszczenie stałej pracy dla zatrudnionego personelu czy lekarzy; 8. naruszenie art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonych w uchwale - Inwestor natomiast nie spełnił wymogu uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na połączenie lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe (w budynku D lokal użytkowy Ul i dwa garaże; w budynku B lokal użytkowy U1 z lokalem użytkowym L3 w budynku A); 8. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w Poznaniu wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu i wypowiedzenia się przez tę Wspólnotę Mieszkaniową na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego pomimo tego, że Wspólnota Mieszkaniowa wyrażała chęć udziału w niniejszym postępowaniu, a samo postępowanie dotyczyło nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...]w Poznaniu. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") decyzją z dnia 29 maja 2018 r., nr [...]umorzył postępowanie odwoławcze wobec Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy os. [...] w Poznaniu. WWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko stronie służy prawo do odwołania. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone przez PINB dotyczyło jedynie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie dotyczącym przyziemia klatki B w budynku przy [...] w Poznaniu. Postępowanie nie dotyczyło natomiast lokalu należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w Poznaniu. Z akt sprawy nie wynika, aby Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...] w Poznaniu została uznana za stronę postępowania. W opinii organu odwoławczego posiada ona co najwyżej interes faktyczny w prowadzonym postępowaniu, a nie interes prawny. Organ odwoławczy uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy os. [...]w Poznaniu, nie ma przymiotu strony w sprawie, a zatem nie przysługuje jej prawo do złożenia odwołania od decyzji PINB z dnia 7 lutego 2018r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...] w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. Przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo braku podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania; - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...]nie przysługuje przymiot strony, a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego. - art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym; - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które to uzasadnienie nie zawierało praktycznie obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego; - art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonych w uchwale - inwestor natomiast nie spełnił wymogu uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej (a właściwie dwóch wspólnot mieszkaniowych ponieważ połączył lokale będące częścią dwóch odrębnych wspólnot mieszkaniowych) na połączenie lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe (lokal użytkowy U1 należący do Wspólnoty mieszkaniowej [...]i lokal L3 należący do Wspólnoty mieszkaniowej [...]). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu orzekającego jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2018 r., nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy os. [...] w Poznaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 7 lutego 2018 r., nr [...]. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi wskazujące, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej analizy interesu prawnego strony skarżącej. Organ wskazał jedynie na treść art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące bezprzedmiotowości postępowania i umorzenia. Jednakże nie przeniósł tych treści na grunt niniejszej sprawy i nie ocenił ich w realiach kontrolowanej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, jedynie że strona skarżąca nie została uznana w postępowaniu administracyjnym za stronę, a także że może mieć jedynie interes faktyczny i postępowanie nie dotyczy nieruchomości należącej do skarżącej. Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego ze względu na swój lakoniczny charakter nie poddaje się kontroli. WWINB nie sprostał podstawowym wymaganiom konstruowania decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Brak pogłębionej analizy stanu faktycznego w zakresie podmiotowości skarżącej i istnienia, bądź nie istnienia jej interesu prawnego stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. Naruszenie to ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy takim postępowaniem naruszył również art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w niepełny sposób dokonał rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd wskazuje, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazuje, że pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postepowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999 r. IVSA 1285/98 lex 47898). Sąd podkreśla, iż co do zasady w postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednak w przypadku dokonania przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwym trybem staje się tryb legalizacji określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, gdzie brak jest pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", dlatego zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w trybie legalizacji jest wątpliwe dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania legalizacyjnego. Przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie w sprawie legalizacji istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę - prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego - nie jest takim postępowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08, publ. LEX nr 558407). W szczególności przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien w szczegółowy sposób przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. W tym celu organ odwoławczy dokona oceny podniesionej w odwołaniu i skardze kwestii połączenia lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe (w budynku D lokal użytkowy U1 i dwa garaże; w budynku B lokal użytkowy U1 z lokalem użytkowym L3 w budynku A). Na podstawie dokonanych ustaleń stanu faktycznego organ oceni, czy Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy os. [...] w Poznaniu posiada interes prawny w niniejszej sprawie w świetle art. 28 k.p.a. Organ swoje ustalenia szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.