IV SA/Po 773/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...],[...],[...] w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu I. oddala skargę w części dotyczącej bezczynności Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. II. odrzuca skargę w części dotyczącej zaskarżonego postanowienia /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. K.P. - nawiązując do decyzji [...] - zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej jako: MOPR) o doręczenie Jej pism, "z którymi Wasz ośrodek zwrócił się do 'stosownych instytucji' w sprawie opłat za energię elektryczną i gaz oraz mieszkanie i uzyskanych w ww. zakresie odpowiedzi". W dniu [...] maja 2006 r. MOPR skierowało do K.P. pismo z zapytaniem, czy swoje żądanie opiera Ona na art. 73 § 1 czy § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), przytaczając treść ww. przepisu. W dniu [...]czerwca 2006 r. K.P. wniosła skargę - postulat pilnego podjęcia stosownych działań i skargę na przewlekłe i biurokratyczne postępowanie MOPR w sprawie wniosku o doręczenie odpisu dokumentów. Strona podała, że Swoje prawo wywodzi z art. 10 § 1 i art. 79 § 2 kpa w związku z art. 6, 7 i 9 kpa. W dniu 13 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO), powołując się na art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 865 ze zm.) oraz art. 37 w związku z art. 144 kpa, wydało postanowienie o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia [...] maja 2006 r. W dniu [...] września 2006 r. została wniesiona skarga K.P. na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2006 r. K.P. zaskarżyła ww. postanowienie i wniosła o jego uchylenie z powodu wad prawnoprocesowych, a ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt skargi [...], i o ustalenie, że organ I i II instancji pozorują działanie i dopuściły się nieuzasadnionej zwłoki oraz wyznaczenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga K.P. dotyczy dwóch odmiennych kwestii - bezczynności organu I instancji oraz ww. postanowienia organu II instancji. 1. Odnośnie postanowienia SKO należy wskazać, że z art. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa) wynika, iż ta ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W art. 3 ww. ustawy wskazane jest z kolei, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w ww. pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w ww. pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w ww. pkt 1- 4 a ponadto Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z żadną z ww. form działalności administracji publicznej. Z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) wynika bowiem, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a organ administracyjny właściwy do rozpoznania ww. zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 kpa. Należy jednak podkreślić, iż jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii - jak w tym przypadku bezczynności organu - wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, a także nie jest to postanowienie, od którego przysługuje zażalenie, bowiem w świetle przepisów kpa, zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Skutkiem powyższego, tego rodzaju postanowienie jako postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie, nie kończące postępowania, a także nie rozstrzygające sprawy co do istoty, nie podlega zaskarżeniu do Sądu administracyjnego (patrz m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., I OSK 306/05, LEX nr 196463). Trzeba także dodać, iż wobec tego, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 kpa nie służą żadne środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jedyną formą dalszego przeciwdziałania bezczynności organu jest wniesienie skargi na bezczynność, o jakiej mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ppsa. Dodatkowo trzeba podkreślić, iż wyczerpanie przez Stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 kpa warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu pierwszej instancji. Tak więc tryb zaskarżenia bezczynności organów, uregulowany w kpa - w art. 37 - polega na tym, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wyższego stopnia (w omawianym przypadku: SKO) nie uzna zażalenia strony za zasadne, Strona może wnieść do Sądu administracyjnego konsekwentnie skargę na bezczynność organu I instancji, a nie skargę na postanowienie SKO. Zważywszy jednak ostatecznie na fakt zaskarżenia przez K.P. zarówno bezczynności organu I instancji jak i ww. postanowienia organu II instancji [Skarżąca podkreślała, iż skarży i postanowienie SKO i bezczynność organu I instancji (patrz: skarga do Sądu - k. 2 akt sądowych i protokół rozprawy)]. Sąd, biorąc pod uwagę ww. wskazane argumenty, mógł rozpoznać co do meritum tylko skargę na bezczynność organu I instancji, zaś skargę na postanowienie SKO odrzucić. 2. Jeśli chodzi o skargę na bezczynność organu I instancji, Sąd uznał ją za bezzasadną. Należy bowiem wskazać, iż przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2006 r., s. 84). W świetle powyższego, w rozpatrywanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu I instancji, gdyż organ ten, pismem z dnia [...] maja 2006 r., a więc sporządzonym już po 7 dniach od otrzymania pisma Skarżącej z dnia [...] maja 2006 r., podjął pierwszą czynność w postępowaniu, a więc nie dopuścił się bezczynności. Nie można także zarzucić organowi I instancji podejmowania czynności niepotrzebnej czy spowalniającej/torpedującej postępowanie, gdyż właśnie pismo z dnia [...] maja 2006 r. miało służyć szybkiemu załatwieniu sprawy dzięki dążeniu do sprecyzowania żądania przez Skarżącą. Kompetencja organu do ustalenia, w jaki sposób strona chce skorzystać z prawa udostępniania akt, płynie wprost z art. 73 § 1 i §2 kpa. Wynika ona, z podkreślanej także w orzecznictwie i piśmiennictwie, różnicy między zapoznaniem się z treścią dokumentów i utrwaleniem na własny użytek wiadomości w nich zawartych ( § 1) a uwierzytelnianiem odpisów (§2), "bowiem powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem". (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6-te wydanie C. H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 376). Należy też dodać, że niezrozumiałe jest dla Sądu powoływanie się przez Skarżącą na prawa płynące z art. 79 § 2 kpa. Przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy to organ przeprowadza dowód ze świadków, biegłych i oględzin oraz - jak uważa się w orzecznictwie i piśmiennictwie - z dokumentów. W tym ostatnim przypadku z kolei rozróżnia się "materialną" i "idealną" stronę dokumentu, co pociąga za sobą stosowanie odpowiednich przepisów ( B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6-te wydanie C. H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 401 i 402). Nawet więc gdyby rozszerzyć spektrum rozważań na regulację art. 79 § 2 kpa, jak chce Skarżąca, to i tak należałoby stwierdzić, że zapytanie organu I instancji w niniejszej sprawie nie było bezpodstawne, i zdania tego nie zmienia fakt, że kpa uchwalony został 14. 06. 1960 r. Zdaniem Sądu, to raczej Skarżąca, ignorując ww. pismo/wezwanie z dnia [...] maja 2006 r., niejako spowodowała "zastój" postępowania. W tym miejscu należy uwzględnić treść art. 35 § 5 kpa. Według tego przepisu, do terminów określonych w przepisach dotyczących terminów załatwiania spraw w kpa nie wlicza się m. in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie, właśnie z powodu braku odpowiedzi Skarżącej na pismo z dnia [...] maja 2006 r., organ nie mógł podjąć dalszych działań. Podsumowując powyższe, w niniejszej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu I instancji. 4 Podsumowując całość powyższych rozważań Sądu, postanowienie SKO jest orzeczeniem niezaskarżalnym do Sądu administracyjnego, co powoduje, iż skarga K.P. w części dotyczącej przedmiotowego postanowienia SKO została odrzucona, zaś ze względu na bezzasadność skargi na bezczynność organu I instancji skarga w tej części została oddalona. Odnośnie formy podjętych rozstrzygnięć, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej bezczynności organu I instancji wyrokiem, zaś odrzucił skargę w pozostałej części postanowieniem zawartym w wyroku. Odnośnie wniosku Skarżącej z dnia [...] września 2007 r. o ponowne otwarcie rozprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uczynienia tego, bowiem wniosek ten dotyczył dopuszczenia dowodów z pism z okresu po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, zaś zgodnie z art. 134 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc nie ma nie tylko obowiązku, ale w ogóle prawa do wychodzenia poza granice sprawy i zajmowania się zdarzeniami, które miały miejsce po zakończeniu postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Na marginesie Sąd pragnie pouczyć Skarżącą, iż niezadowolenie z pracy organów administracji może być wyrażane w trybie przewidzianym w Dziale VIII kpa, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił w części dotyczącej bezczynności organu I instancji, a na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa odrzucił skargę w części dotyczącej zaskarżonego postanowienia. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz