IV SA/Po 775/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę /-/B.Popowska /-/T.Geremek /-/E.Makosz-Frymus Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 378/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi B. A. w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Organy administracji orzekły o braku podstaw do stwierdzenia u B. A., zatrudnionego jako starszy rewident wagonów, choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. nr 132, poz. 1115, dalej jako Rozporządzenie z 2002 r.). Sąd podkreślił, że orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej stwierdzało u skarżącego "obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowatego", a więc chorobę zawodową wymienioną w poz. 21 załącznika do rozporządzenia i wskazywało, ze wywiad zawodowy nie potwierdza narażenia na hałas ponadnormatywny. W tym zakresie orzeczenie nie podało źródła powyższego stwierdzenia. Za stwierdzenie nierzetelne Sąd uznał odnotowanie, przez specjalistę BHP i Asystenta Higieny Pracy PKP [...] z datą [...] marca 2005 r., że pomiary środowiskowe wykonywane były systematycznie przez laboratorium kolejowe, skoro PKP [...] w zaświadczeniu z dnia [...] listopada 2004 r. przyznają, ze w latach od roku 1979 do 1999 r. nie przeprowadzono badań natężenia hałasu. W ocenie Sądu nie wiadomo zatem, skąd orzeczenie medyczne czerpie wiedzę o braku pracy w hałasie, w każdym razie nie wynika to w żaden sposób z materiałów sprawy zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił, że niekompletne dane dotyczące zagrożeń zawodowych i wyniki niepełnego dochodzenia epidemiologicznego stały się podstawą wydania w sprawie IV SA/Po 378/06 zarówno orzeczeń medycznych jak i rozstrzygnięć administracyjnych. Zdaniem Sądu, orzeczenia medyczne wydane w takich warunkach nie mogą być uznane za miarodajne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wydanie na ich podstawie zaskarżonych decyzji było przedwczesne. Sąd wskazał, aby w toku dalszego postępowania organ I instancji szczegółowo przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne z uwzględnieniem czasu pracy skarżącego, w oparciu o dane, które winien przedłożyć zakład pracy, natężenia ruchu pociągów na stacji na której skarżący pracował, natężenia hałasu występującego przy różnych rodzajach hamulców stosowanych w pociągach osobowych, towarowych, hałasu występującego przy czynnościach wykonywanych na stanowisku pracy skarżącego. Sąd zaakcentował, że sporządzenie wyczerpującego wywiadu epidemiologicznego należy do organów państwowej inspekcji sanitarnej. Ponownie rozpoznając sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. u. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm., dalej ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), Rozporządzenia z 2002 r. stwierdził u B. A. chorobę zawodową: obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowatego spowodowany hałasem, wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych – załącznika do Rozporządzenia z 2002 r. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że zwrócił się do jednostki orzeczniczej o rozszerzenie uzasadnienia wydanego orzeczenia lekarskiego. Ustalono, że rozpoznany niedosłuch spełnia warunki kliniczne niedosłuchu spowodowanego hałasem. Uzyskano odpowiedź, że rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowego wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości większej niż 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz – w uchu prawym 85 dB, a w uchu lewym 68 dB. Oparto się na badaniu laryngologicznym, audiometrii tonalnej progowej i nadprogowej, audiometrii impedancyjnej. Rozpoznany niedosłuch spełnia warunki kliniczne niedosłuchu spowodowanego hałasem. Ponieważ inspektor sanitarny na zasadzie wysokiego prawdopodobieństwa potwierdził narażenie na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy, jednostka orzecznicza pierwszego stopnia uznała tło uszkodzenia słuchu za zawodowe. Organ I instancji skontaktował się z trzema rewidentami wagonów, starszym rewidentem i kierownikiem rewidentów, z tej samej jednostki. Potwierdzili, że hałas na stanowisku pracy był dużego stopnia i pochodził od przestarzałego taboru, w 100% posiadającego hamulce klockowe oraz sposobu łączenia szyn: za pomocą śrub a nie spawania, jak obecnie. Ponadto hałas generowało przedmuchiwanie parą składów osobowych. Organ I instancji podkreślił, że zebrane oświadczenia, w sytuacji braku pomiarów środowiskowych sprzed 2002 r. potwierdzają stanowisko o narażeniu zawodowym. Nadto pracownik oświadczył, że został przyjęty do pracy na PKP z pierwszą kategorią słuchu, nie pracował nigdzie poza koleją, aktualnie ubytek słuchu spełnia kryteria choroby zawodowej. Pozostałe okoliczności, które nie mogły być do końca wyjaśnione, zostały rozstrzygnięte na korzyść pracownika, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia z 2002 r. za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła PKP [...]. Zarzuciła, że organ I instancji nie określił, do jakiej konkretnie jednostki orzeczniczej zwrócił się o rozszerzenie uzasadnienia orzeczenia. W ocenie Spółki, uzyskanej odpowiedzi nie można uznać za uzupełnienie orzeczenia lekarskiego tym bardziej, że nie została przywołana żadna data i numer odpowiedzi, co zostało uczynione przy innych orzeczeniach. Nie zostały wyjaśnione wątpliwości co do stanowiska jednostki orzeczniczej I stopnia, wobec wydania przez ten podmiot dwóch przeciwstawnych orzeczeń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u pracownika. Na fakt ten zwracał już uwagę organ II instancji w decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2008 r. powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Informacje organu I instancji o skontaktowaniu się z osobami pracującymi w tej samej jednostce co pracownik, są ogólnikowe, nie wiadomo od jakich konkretnie osób zostały uzyskane, a przede wszystkim nie wiadomo co to jest "duży hałas". Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, działając na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105 poz. 869), art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej wydano z uwagi na zmianę stanowiska organu I instancji dotyczącego narażenia zawodowego i przyjęcia zasady wysokiego prawdopodobieństwa narażenia na hałas ponadnormatywny. Wydając zakwestionowaną decyzję, organ I instancji realizował zarówno wytyczne Sądu, zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 378/06 jak i uwagi organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2008 r. W aktach sprawy są pisemne oświadczenia byłych współpracowników B. A., dotyczące braku pomiarów natężenia hałasu podczas ich zatrudnienia oraz zgodnie uznające "duży stopień" natężenia hałasu. Organ II instancji wskazał, że dostrzega sprzeczność w stwierdzeniu pracownika, który sam wskazał, że "niedosłuch u niego rozpoczął się od 1980 r. czyli od samego początku pracy na kolei, a badania okresowe do 2002 r. nie wykryły jakiegokolwiek osłabienia słuchu". W związku z tym organ odwoławczy powołał się na stanowisko wypracowane przez orzecznictwo NSA i SN, zgodnie z którym istnienie związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy nie zawsze może być pewne; wystarczające jest w tym względzie wykazanie wysokiego (przeważającego) prawdopodobieństwa i dlatego zarzut ten nie może wpłynąć na zmianę decyzji. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie zakładu pracy z którego wynika, że iż w latach 1979 – 1999, czyli w okresie zatrudnienia pracownika nie przeprowadzano badań natężenia hałasu. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że pracownik nie pracował nigdzie poza koleją, więc należy wykluczyć pozazawodową przyczynę pogorszenia się słuchu. Organ I instancji uzupełnił orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia (opinia uzupełniająca z dnia [...] stycznia 2009 r., k. 183 akt sprawy), w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, opierając swoje rozstrzygnięcie na wiarygodnej opinii lekarza orzecznika. Organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach lekarskich. Związanie to wynika z potrzeby oparcia się na wiadomościach i wiedzy specjalistycznej, którymi organy administracji nie dysponują. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "PKP [...] zarzuciła, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza prawo. Określenie, że na zajmowanych stanowiskach hałas był "dużego stopnia" niczego nie wyjaśnia, a przede wszystkim nie stanowi o przekroczeniu ustalonych norm hałasu i nie potwierdza związku przyczynowego między schorzeniem pracownika a warunkami pracy. U pracownika nie stwierdzono szczególnej wrażliwości ucha na działanie hałasu, a więc przyczyny ubytku słuchu mogą być różne, a w szczególności mogą wynikać z jego chorób. Twierdzenia organu administracji, że w okresie pracy pracownika transport kolejowy był przestarzały, a wagony podczas hamowania wytwarzały dokuczliwe dla uszu "piski i huki," są niczym nie podparte. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wypowiedział się w wyroku z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 378/06. Organy administracji, rozpatrując sprawę ponownie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. były związane wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku, który uchylając rozstrzygnięcia obu instancji zobowiązał je do uzupełnienia postępowania dowodowego o wskazane elementy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji uwzględniły wskazania wyrażone w powołanym wyżej wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji ostatecznie zebrał materiał dowodowy niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia i prawidłowo przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające. Organ II instancji, rozpoznał sprawę merytorycznie, odnosząc się do zarzutów odwołania. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd wskazuje, że organ II instancji do postępowania administracyjnego w tej sprawie prawidłowo zastosował § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869, dalej jako rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych z 2009 r.) uznając, że do niniejszego postępowania zastosowanie mają przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 3 lipca 2009 r., pozostają skuteczne. Sąd podziela przekonanie organu II instancji, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dopiero w postępowaniu poprzedzającym decyzję, będącą decyzją organu I instancji w tej sprawie, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Całokształt zebranego materiału należycie uzasadnia nowe stanowisko organów administracji w sprawie: przyjęcie zasady wysokiego prawdopodobieństwa narażenia pracownika na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy. Zmieniając swoje stanowisko w tej kwestii, na podstawie zebranych, nowych dowodów, organ I instancji postąpił trafnie, wnioskując do jednostki orzeczniczej I stopnia o weryfikację zapadłego w sprawie orzeczenia lekarskiego. Jednostka wydała orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej. Wydana w następstwie tego orzeczenia lekarskiego decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o rozpoznaniu u pracownika choroby zawodowej narządu słuchu, została uchylona w całości decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2008 r., a to z powodu lakoniczności stwierdzeń orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej I stopnia. Kolejny raz rozpoznając sprawę organ I instancji uzyskał jednoznaczne stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. o spełnianiu przez pracownika warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Należy wskazać na wyjaśnienia jednostki orzeczniczej I stopnia, zgodnie z którymi rozpoznany w trakcie badań w 2004 r. (orzeczenie lekarskie jednostki I stopnia z dnia [...] września 2004 r. nr [...]) u pracownika niedosłuch spełniał warunki kliniczne niedosłuchu spowodowanego hałasem, natomiast podstawą wydanego wówczas orzeczenia lekarskiego było to, że wywiad zawodowy nie potwierdził narażenia na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy. Tak więc z dwóch warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu: rozpoznania niedosłuchu spełniającego warunki... oraz udokumentowanego narażenia na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy, spełniony został wówczas tylko jeden z nich – pierwszy. Była to jedyna przyczyna wydanego wówczas orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u pracownika. Dopiero zebranie wyczerpującego materiału dowodowego umożliwiło więc wydanie decyzji stwierdzającej istnienie u pracownika choroby zawodowej. Analiza zasadności stanowiska organów administracji o istnieniu narażenia pracownika na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy, pozwala Sądowi nie zgodzić się z argumentami strony skarżącej, kwestionującymi twierdzenia organów obu instancji. Trafnie wskazał organ II instancji w zaskarżonej decyzji, że zeznania konkretnych świadków, pracujących w tej samej jednostce co pracownik, nie są ogólnikowe, i jednoznacznie wiadomo, od kogo pochodzą. Strona skarżąca, będąc pracodawcą świadków, a więc doskonale wiedząc jaki mieli zakres obowiązków, nie próbowała podważać złożonych zeznań. Sąd nie widzi podstaw do podważenia argumentu organu I instancji o zgodnym oświadczenia świadków – współpracowników, na temat hałasu dużego stopnia na stanowisku rewidenta wagonów, w sytuacji braku pomiarów środowiskowych hałasu sprzed 2002 r. Hałas pochodzić miał od przestarzałego taboru, w 100% posiadającego hamulce klockowe, sposobu łączenia szyn: za pomocą śrub a nie spawania – jak obecnie, oraz przedmuchiwania parą składów osobowych. Warto przy tym podkreślić, że pracownik nie pracował nigdzie poza koleją, a do pracy na PKP został przyjęty z pierwszą kategorią słuchu. Sąd z aprobatą ocenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego ustalenie, o "obowiązującej wówczas i obecnie zasadzie" przyjmowania na stanowisko rewidenta pracowników tylko z I kategorią słuchu, przy czym w 1975 r. nie dokonywano jeszcze audiometrycznego badania słuchu, lecz akumetryczne (k. 218 akt sprawy). W związku z tym organ II instancji trafnie wskazał, że zgodnie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków, dokumenty, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych ustaleń zaistniały podstawy do przyjęcia, że zostało udokumentowane narażenia na hałas oraz zaistniały podstawy do tego, aby uznać związek przyczynowo między wykonywaną pracą zawodową pracownika, a rozpoznanym schorzeniem narządu słuchu. Przechodząc do oceny całokształtu stanowiska lekarzy placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych, należy wskazać, że orzeczenia lekarskie mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; publ. LEX nr 194428). Sąd wskazuje, że orzecznictwo powszechnie przyjmuje, że organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach lekarskich. Związanie to wynika z potrzeby oparcia się na wiadomościach i wiedzy specjalistycznej, którymi organy nie dysponują. Gdy orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości w świetle pozostałego materiału dowodowego, a także wydane zostały przez właściwych orzeczników i w zakresie ich kompetencji - a za takie uznać należy orzeczenia wydane w niniejszej sprawie - to nie ma przeszkód, by organy inspekcji sanitarnej oparły się na rozpoznaniu przedstawionym w takich orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie istniały zatem podstawy do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Sąd uważa za trafny pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 459/09 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Centralnej Bazie Orzeczeń), że zachowuje aktualność pogląd wyrażony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2008 r. III SA/Lu 580/2007 (serwis prawniczy Lex Polonica nr 1937638), zgodnie z którym jeśli można stwierdzić, iż konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to narażenie na jego działanie na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania tego schorzenia (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Op 286/08, baza Lex nr 508379). W ocenie Sądu organy orzekające zasadnie uznały w sprawie, że istniał związek przyczynowy miedzy warunkami pracy, a rozpoznanym schorzeniem. Zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszyły obowiązujących przepisów. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. /-/ B. Popowska /-/ T. Geremek /-/ E. Makosz-Frymus ja