IV SA/Po 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwrócić skarżącej wpis od skargi w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Burmistrza Gminy O.: 1. ustalił E. W. wysokość odpłatności za pobyt ojca Z. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] października 2020 r. do [...].01.2021 r. 2. ustalił E. W. wysokość odpłatności za pobyt ojca Z. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lutego 2021 r. do bezterminowo. 3. odmówił E. W. zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca - Z. W. w Domu Pomocy Społecznej w K.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i E. W. jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a dochód Strony jest wyższy niż [...] % kryterium dochodowego wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej [...] zł miesięcznie. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. E. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zasady ustalania, przyznawania oraz wypłacania świadczeń z pomocy społecznej określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. (tj. . Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium istotą niniejszego postępowania oraz złożonego w niniejszej sprawie odwołania jest ustalenie, czy E. W. należało zwolnić z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca Z. W. w Domu Pomocy Społecznej w trypie przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na wiele lat zaniedbań obowiązków rodzicielskich przez ojca. SKO wskazało, iż kwestia zwolnienia z opłat uregulowana jest w art. 64 i 64a ww. ustawy. Zdaniem organu przepis art. 64a ustawy o pomocy społecznej nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż Odwołująca nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej. Natomiast przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy i wymaga uwzględnienia sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt członków rodziny w domu pomocy społecznej. Warunkiem skorzystania przez stronę ze zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS jest nie tylko wystąpienie sytuacji uzasadniającej tego rodzaju postępowanie, ale sytuacji szczególnie to uzasadniającej, a zatem wyjątkowej. Ustawodawca zakłada bowiem że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej stanowi zasadę, od której odstąpić można tylko i wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zebrał materiał sprawy w sposób prawidłowy i na jego podstawie dokonał całościowej oceny sytuacji E. W.. Decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] wydanej już po urodzeniu dziecka, Strona została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Strona nie kwestionowała przedstawionych w niej szczegółowych wyliczeń dotyczących jej dochodu, a to oznacza, że sytuacja dochodowa Strony pozwala na dokonywanie opłaty w ustalonej wysokości. Organ zauważył, ze E. W. nie wnosi opłat za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce, pozostaje w stabilnym zatrudnieniu, nie legitymuje się żadnym stopniem niepełnosprawności, wszyscy członkowie rodziny żyją oraz nie poniosła strat materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Ponoszone przez Stronę wydatki na utrzymanie dziecka są wydatkami normalnymi w takiej sytuacji. Ojciec dziecka uczestniczy w kosztach utrzymania córki. Odwołująca choruje na [...] i w związku z chorobą wymaga systematycznego leczenia. Ustalono, iż koszty leczenia mogą być zaspokojone w ramach własnych możliwości. Podkreślono, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym ustawa nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych, stosunku pokrewieństwa oraz możliwościach finansowych osoby zobowiązanej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sadu E. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów art. 64 pkt 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej za ojca Z. W., bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jaką swoim wieloletnim nagannym postępowaniem wyrządził skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania obowiązkiem płacenia za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej wobec odmowy uwzględnienia wniosku o zwolnienie na skutek niedostrzeżenia zasadności uznania określonych patologicznych relacji rodzinnych za mieszczące się w ramach przesłanki "wystąpienia uzasadnionych okoliczności", o których mowa w przepisie art 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej; 2. przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, sprowadzający się w szczególności do pominięcia przeprowadzenia dowodu z przesłuchań świadków wskazywanych przez E. W., a wchodzących w skład bliższej i dalszej rodziny skarżącej oraz Z. W., mających szeroką wiedzę, co do uzasadnionych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku E. W.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Sprawując powyższą kontrolę, w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a.") sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależenie od zarzutów skargi, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawę przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że postępowanie administracyjne ukształtowane zostało mocą regulacji konstytucyjnych i ustawowych jako postępowanie dwuinstancyjne, zatem uruchomienie procedury kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, oparte zostało wyłącznie na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym, tylko wskutek czynności strony jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). W konsekwencji uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego - jako uprawniony podmiot - wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Inaczej mówiąc, dopiero po wniesieniu odwołania przez stronę postępowania, organ drugiej instancji uzyskuje uprawnienia do podjęcia czynności procesowych zmierzających do weryfikacji zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, czego wyrazem jest wydane przez niego orzeczenie administracyjne. Odwołanie - w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że odwołanie nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie - obok innych elementów - musi być podpisane przez wnoszącego podanie. Co do zasady przy podaniu pisemnym, podpis powinien być własnoręczny. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zatem tylko złożenie takiego podpisu na podaniu, może być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego (pomijając uregulowanie zawarte w art. 63 § 3a k.p.a, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje uregulowana tam sytuacja). Nie może zatem budzić wątpliwości, że choć postępowanie administracyjne (w tym również odwoławcze) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania (pozostawienia podania bez rozpatrzenia). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże również organ odwoławczy. Oznacza to, że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem, na podstawie ww. normy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego podanie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że zawierają one pismo z dnia [...] czerwca 2021 r. stanowiące odwołanie E. W. sporządzone przez adwokata M. Z.. Treść pisma oprócz wskazania osoby wnoszącej podanie (przez podanie imienia, nazwiska i adresu oraz dane pełnomocnika) zawiera również zarzuty odnośnie decyzji organu pierwszej instancji. Co jednak istotne pismo stanowiące odwołanie nie zostało podpisane przez wnoszącą je osobę. Brak podpisu pod odwołaniem stanowi brak formalny tego pisma, który uniemożliwiał nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu. Usunięcie zaś wskazanej przeszkody w rozpoznaniu odwołania powinno nastąpić poprzez wezwanie wnoszącego odwołanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania, SKO w K. nie zastosowało się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwało strony do jego usunięcia. W konsekwencji wbrew ciążącym na organie powinnościom, nie dokonał on wyczerpującej kontroli formalnej odwołania przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie nie podpisane przez stronę - do czasu usunięcia tego braku - nie mogło bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Kolegium do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego, organ wydał decyzję w toku instancji odwoławczej w której orzekł co do istoty sprawy. Takie działanie spowodowało, że decyzja odwoławcza wydana została z oczywistym naruszeniem zasady skargowości na której oparta jest instytucja odwołania, gdyż organ dokonał czynności orzeczniczej, którą mógł dokonać jedynie na skutek odwołania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy działał bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. (sygn. akt III 417/00, LEX nr 47217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak podpisu pod odwołaniem uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania tj. możliwość jego rozpoznania. W tych okolicznościach należało przyjąć, że również zaskarżona decyzja - podjęta bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku odwołania przez własnoręczne podpisanie go przez stronę - wydana została przez ten organ z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa i jako taka, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1157/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Będąc zobowiązanym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie miał możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie strony do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej. Sąd zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi, albowiem w sprawach dotyczących opieki społecznej nie pobiera się opłaty od skargi.