IV SA/Po 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. , K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. P., K. P. kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy T. P. na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. u. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z uchwałą Rady Gminy T. P. nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj.. Wlkp. Nr 6, poz. 475 z dnia 6 lutego 2008 r.) ustalił jednorazową opłatę adiacencką dla J. i K. P. w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina T. P., na skutek podziału działek nr (...) i (...) obręb W. zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. P. z dnia (...) r. nr (...).. Pismem z dnia (...) r. J. i K. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po upływie terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a sprowadzający się do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na podstawie nieaktualnego na dzień wydania decyzji operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że strona odebrała zaskarżoną decyzję w dniu (...) r. (doręczenie w trybie art. 44 § 4 k.p.a.).Zatem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się następnego dnia, a ostatnim dniem do jego wniesienia był dzień (...) r. Stąd Kolegium uznało, że odwołujący wnosząc odwołanie w dniu (...) r. uczynili to po upływie terminu do jego wniesienia. Nadto z czynnością tą nie złożyli żadnego wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. Na marginesie Kolegium zaznaczyło, że strony w dniu (...) r. wystąpiły z żądaniem przesłania kserokopii operatu. Dlatego organ I instancji prawidłowo zaadresował pisma do stron. Sam fakt odebrania w późniejszym terminie kserokopii decyzji (duplikatu) nie może świadczyć, że dopiero od tego dnia biegnie termin do złożenia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 44 § 2, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja z dnia 31 maja 2012 r. Wójta Gminy T. P. została skutecznie doręczona skarżącym w dniu (...) r. oraz uznanie na tej podstawie, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji rozpoczął bieg w dniu (...) r., zaś ostatnim dniem do wniesienia odwołania był (...) r., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że odwołanie z dnia (...) r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że zasady doręczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy k.p.a. Istotne w tej sprawie ma tzw. doręczenie zastępcze uregulowane w przepisie art. 44 k.p.a Powołany przepis przewiduje szereg czynności, które bezwzględnie muszą zostać podjęte, by doręczenie pisma stronie uznać za dokonane. Analiza akt niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości, że wymóg podwójnego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym nie został dochowany. Na potwierdzeniach odbioru znajdujących się w aktach sprawy znajduje się informacja, że pisma można odebrać na poczcie w terminie 14 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Liczba 14 została wpisana ręcznie w miejsce znajdującej się na potwierdzeniu odbioru prawidłowej liczby 7. Te potwierdzenia odbioru zostały wypełnione w dniu (...) r. Pozostawienie informacji o takiej treści w skrzynce odbiorczej jest niezgodne z art. 44 § 2 k.p.a., który wyraźnie określa termin do odbioru pisma na 7 dni. W razie nieodebrania korespondencji w terminie 7 dni od dnia pozostawienia informacji w skrzynce pocztowej zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Jak wynika z potwierdzeń odbioru w niniejszej sprawie takiego powtórnego zawiadomienia nie było. Rubryka 3, w której należy wpisać datę powtórnego awizo pozostaje na obydwu potwierdzeniach odbioru nie wypełniona. Na kopertach znajdujących się w aktach sprawy również nie ma informacji o powtórnym awizo. Na kopertach zamieszczono tylko jedną adnotację o próbie doręczenia pisma w dniu (...) r. Druga adnotacja z dnia (...) r. zawiera treść "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Na tej podstawie skarżący podnoszą, że korespondencję do nich awizowano tylko raz w dniu (...) r., przy czym na potwierdzeniu odbioru zmieniono liczbę dni, w ciągu których powinni ją odebrać. Korespondencja kierowana do skarżących nie została powtórnie awizowana, a mimo to w dniu (...) r. została zwrócona nadawcy. W tych okolicznościach oczywiste jest, że z powodu niedochowania wymogów zawartych w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Biorąc pod uwagę wskazane (...) r. została doręczona skarżącym dopiero w dniu (...) r. Wbrew stanowisku Kolegium nie były to kserokopie czy duplikaty decyzji. Na doręczonych decyzjach brak również jakichkolwiek oznaczeń, że stanowią one decyzje ostateczną. Stąd też skarżący wnieśli od tej decyzji odwołanie. W aktach sprawy nie ma również żadnych dowodów czy też notatek urzędowych, które wskazywałyby na to, że skarżący wnieśli o ponowne doręczenie ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji przyjąć należy, ze odwołanie zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Kolegium dniem powtórnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję Wójta powinien być dzień (...) r. Taka data z podpisem widnieje na kopercie korespondencji skierowanej do stron wraz z podpisem. Skarżący wiedząc o adresowanej przesyłce nie odbierali jej celowo. Tym bardziej, że jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, korespondencja była kierowania na adres wcześniej wskazany do korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżone postanowienie Sąd ocenił, że narusza ono przepisy postępowania w sposób , który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Odwołanie – jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a.- wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona – od dnia jej ogłoszenia stronie. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W razie bowiem wniesienia odwołania po upływie terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. (art. 134 k.p.a.). O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 k.p.a. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12, publ. Lex nr 1145634) . O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. Z adnotacji poczty na przesyłce, która zawierała decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia (...) r. wynika, ze awizowano ją tylko raz w dniu (...) r. zawiadamiając o pozostawieniu przesyłki w UP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 14 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, (zawiadomienie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata). Stwierdzić należy, iż mimo tego, że przesyła była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres 14 dni to nie była dwukrotnie awizowana jak wymaga tego przepis art. 44 § 3 k.p.a. Jak słusznie zauważono w skardze Rubryka 3, w której należy wpisać datę powtórnego awizo pozostaje na obydwu potwierdzeniach odbioru nie wypełniona. Na kopertach zaadresowanych do skarżących, znajdujących się w aktach sprawy również nie ma informacji o powtórnym awizo. Na kopertach zamieszczono tylko jedną adnotację o próbie doręczenia pisma w dniu (...) r. Druga adnotacja z dnia (...) r. zawiera treść "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Zatem nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Tym samym jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty podnoszone w skardze dotyczące naruszenia art. 44 k.p.a, art. 134 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie uwzględniając powyższe rozważania i wydać stosowane rozstrzygniecie odpowiadające wymogom art. 7, 77 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na jego treść, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o jego uchyleniu. Jednocześnie stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.