IV SA/Po 801/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] na czynność Dyrektora [...] Szpitala [...] w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia konkursu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w [...], reprezentowana przez Przewodniczącą Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej jako Skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na: czynność odstąpienia przez Dyrektora [...] Szpitala [...] (dalej jako Dyrektor) od przeprowadzenia ogłoszonego i rozpisanego na dzień [...] czerwca 2013 r. konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki tego szpitala, oraz uchylenia przez Dyrektora, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. – zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej na to stanowisko, wraz z załącznikami. Tym samym zarządzeniem nr [...] Dyrektor uchylił zarządzenie własne nr [...], którym zmienił swojego przedstawiciela w komisji konkursowej. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217 z późn. zm., dalej ustawa o działalności leczniczej) poprzez jego niezastosowanie przez kierownika podmiotu leczniczego i naruszenie zasady obsadzania stanowiska naczelnej pielęgniarki w drodze konkursu, 2. naruszenie przepisów §1 ust. 1 pkt 1 lit. d, §3 ust. 1-2 i §4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182, dalej jako Rozporządzenie) - poprzez ich nie zastosowanie wobec odstąpienia od przeprowadzenia ogłoszonego konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki i przyjęcie, że planowane, istotne zmiany organizacyjne w pionie pielęgniarskim są wystarczającym powodem (motywem) decyzji Dyrektora o odstąpieniu od przeprowadzenia przedmiotowego konkursu, 3. naruszenie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 174 poz. 1038 z późn. zm., dalej jako ustawa o samorządzie) a zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 7 oraz art. 4 ust, 1 pkt 1 w związku z art. 17 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu – między innymi poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odstąpieniu przez Dyrektora od przeprowadzenia ogłoszonego i rozpisanego na dzień [...] czerwca 2013 r. konkursu oraz polegającej na uchyleniu zarządzenia Nr [...] w sprawie konkursu. Dalej Skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora do przeprowadzenia konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki, w terminie 7 dni od dnia rozstrzygnięcia sprawy, oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Napisał, że szpital jest podmiotem leczniczym, niebędącym przedsiębiorcą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Podmiotem tworzącym szpital jest sejmik Województwa Wielkopolskiego. Szpital działa na podstawie ustawy o działalności leczniczej, statutu oraz innych obowiązujących przepisów. Organizację wewnętrzną oraz strukturę organizacyjną szpitala określa jego statut. Zgodnie ze statutem w szpitalu dotychczas istnieje stanowisko naczelnej pielęgniarki. Stanowisko to w hierarchii szpitala usytuowane jest jako dyrekcyjne (dyrekcję szpitala stanowią: dyrektor, zastępcy dyrektora i naczelna pielęgniarka). Stanowisko naczelnej pielęgniarki jest stanowiskiem obsadzanym w drodze konkursu, przeprowadzanego w oparciu o przepisy Rozporządzenia. Dyrektor opisał przebieg wydarzeń w sprawie, w tym rozpoczęcie postępowania konkursowego, powołanie komisji konkursowej, opracowanie i przyjęcie regulaminu konkursu przez komisję oraz fakt ogłoszenia o konkursie. Wpłynęło 6 ofert od kandydatów. Dyrektor napisał, że samorząd pielęgniarek i położnych nie jest władny aby określać strukturę organizacyjną szpitala. Przy obsadzaniu stanowiska zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa, o ile takie jest określone w statucie, nie obowiązuje postępowanie konkursowe co oznacza, że dyrektor szpitala ma pełną w tym zakresie swobodę działania. Obie formuły są dopuszczalne, tzn. istnienie albo stanowiska naczelnej pielęgniarki albo stanowiska zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa, a decyzja w tym względzie należy do podmiotu tworzącego. O wyborze określonego wariantu decyduje podmiot tworzący, czyli sejmik województwa. Dyrektor zaznaczył, że wystąpił do podmiotu tworzącego z wnioskiem o zmiany w statucie szpitala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Jak wynika z powyższego wyliczenia, przepis art. 3 ustawy p.p.s.a. wyodrębnia dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą mającą charakter administracyjny: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle, określane jako skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, w tym przypadku, gdy powinny być wydane określone akty lub też podjęte określone czynności. Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje, a mianowicie, skarga na niezgodne z przepisami prawa załatwienie sprawy służy ochronie przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Uściślenia wymaga przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie, którym według intencji Skarżącej jest zablokowanie przeprowadzenia konkursu przez Dyrektora. Sąd ocenia, że w niniejszej sprawie występują odrębnie aż dwa powody samodzielnie uzasadniające odrzucenie skargi. Po pierwsze, Dyrektor wydając zarządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o uchyleniu zarządzenia własnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej nie działał jako organ administracji, zaś zarządzenie nie ma charakteru publicznoprawnego. Po drugie, samorząd pielęgniarek i położnych ma tylko interes faktyczny, ale nie prawny, w zaskarżeniu zarządzenia uchylającego zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej (którym to zarządzeniem Dyrektor w istocie zablokował przeprowadzenie konkursu). Ad. 1. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., II GSK 1442/13 (Lex nr 1381670), że o innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Tryb konkursowy mający wyłonić przyszłą naczelną pielęgniarkę szpitala nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd ocenia, że nie jest to również zarządzenie o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; zarządzenia Dyrektora dotyczące komisji konkursowej są bowiem aktami wewnętrznymi. W ocenie sądu kontroli sądowoadministracyjnej mogą podlegać akty wydawane przez podmiot tworzący, a dotyczące podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Sądowi znane jest stanowisko dopuszczające sądowoadministracyjną kontrolę uchwał organów założycielskich dotyczących zatwierdzenia statutu albo zmian w statucie zakładu opieki zdrowotnej szpitala (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 844/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 119/10). Drugi z przywołanych wyroków dotyczył przy tym oceny pominięcia w uchwalonym statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) pielęgniarek koordynujących. Trzeba jednak podkreślić różnicę pomiędzy relacją: podmiot tworzący a podmiot leczniczy, a relacją istniejącą wewnątrz danego podmiotu (leczniczego). W niniejszej sprawie Skarżąca domaga się aby sąd ingerował w proces zarządzania szpitalem. W ocenie sądu Dyrektor, wydając zarządzenie dotyczące konkursu (inicjując postępowanie konkursowe) oraz uchylając zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej, nie wykonywał zadań z zakresu administracji publicznej. Nadto Dyrektorowi, wykonującemu ww. czynności nie można przypisać cech organu administracji publicznej. Ad. 2. W przypadku gdy postępowanie konkursowe dotyczy stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, w skład komisji wchodzi, między innymi, przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego jako przewodniczący komisji (§ 10 pkt 4 lit. "a" Rozporządzenia). Zatem samorząd pielęgniarski ma zapewniony udział w pracach komisji konkursowej i ma zapewniony wpływ na wynik konkursu. W niniejszej sprawie Dyrektor poinformował Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych o zamiarze rozpoczęcia postępowania konkursowego na stanowisko naczelnej pielęgniarki i zwrócił się z prośbą o wydelegowanie przedstawicieli do prac w komisji konkursowej (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.), zaś Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położonych wydelegowała przedstawicieli (pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Uprawnienia Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych nie zostały więc naruszone i nie można mówić o pominięciu podmiotu. W ocenie sądu adresatami czynności uchylenia zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej byli kandydaci, którzy zgłosili się do konkursu, a nie podmioty kierujące swoich przedstawicieli do prac w komisji konkursowej, czy osoby wchodzące w skład komisji konkursowej. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił a na podstawie art. 232 §1 pkt 1ppsa zwrócił uiszczony wpis w sprawie.