II OSK 119/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 114/09 w sprawie ze skargi Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/194/08 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej od Gminy w Żywcu kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 114/09, oddalił skargę Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 czerwca 2008 r., nr XXIII/194/08 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w Żywcu zatwierdziła Statut Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Żywcu ul. Sienkiewicza 52. W skardze na tę uchwałę Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych zakwestionowała § 9 ust. 4 oraz § 1 ust. 5 lit. E Statutu zatwierdzonego opisaną uchwałą, zarzucając rażące naruszenie art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 poz. 408) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz.U. Nr 115, poz. 749 ze zm.). Zarzuciła również naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300) poprzez pominięcie w uchwalonym statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) stanowisk pielęgniarek koordynujących, tożsamych w zakresie merytorycznym ze stanowiskami pielęgniarek oddziałowych. W zamyśle inicjatorów uchwały, jak stwierdza się w skardze, takie uregulowanie pozwolić ma na pominięcie niezbędnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsadzanych stanowisk oraz umożliwienie dowolnego obsadzania tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje. Zdaniem skarżącej Izby uchwała ta narusza również ustawę o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych (zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 17 Konstytucji RP), w zakresie w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Żywcu wniosła o jej oddalenie ze względu na brak interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej do jej wniesienia. W opinii organu zaskarżony zapis statutu nie dotyczy kompetencji ustawowych Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku Białej, w żaden bowiem sposób zapis ten nie określa trybu wyboru Kierowników - Koordynatorów Oddziału oraz Pielęgniarek Koordynujących, a przede wszystkim nie zostało w nim przewidziane pominięcie ustawowej procedury konkursowej, nie określono też zasad podległości merytorycznej oraz podstaw świadczenia pracy na zajmowanych stanowiskach. Jednocześnie organ zauważył, że zarzuty skargi, które odnoszą się do unormowania zawartego w regulaminie porządkowym nie mogą być uznane za zasadne, bowiem w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w trybie art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca nie może kwestionować zapisów zawartych aktach o takim charakterze. Odnosząc się do meritum sprawy podniesiono, że w wyniku nowelizacji przepisów wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, uprawnienia ordynatora zostały rozszerzone na innych lekarzy kierujących oddziałem, co zostało uwzględnione w zaskarżonym § 9 ust. 4 Statutu, w chwili zaś obecnej występuje różnorodność praktyki w zakresie organizacji stanowisk kierujących oddziałami szpitalnymi, co zgodnie ze stanowiskiem doktryny jest całkowicie dopuszczalne. Zauważono ponadto, iż załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, przewiduje stanowisko pielęgniarki koordynującej, co więcej - ustanawia dla pielęgniarek koordynujących wyższe wymagania kwalifikacyjne niż dla pielęgniarek oddziałowych, co dodatkowo uzasadnia treść kwestionowanego zapisu § 9 ust. 4 Statutu. Podkreślono, iż zakres obowiązków na poszczególnych rodzajach stanowisk nie jest już przedmiotem regulacji przepisów powszechnie obowiązujących lecz może być ujęty w regulaminach wewnętrznych zakładu. Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż trwałe powierzenie obowiązków pielęgniarek oddziałowych pielęgniarkom koordynującym nastąpić może poprzez zmianę struktury organizacyjnej zakładu i uzasadnia wprowadzenie kwestionowanego zapisu. W piśmie z dnia 12 marca 2009r. Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych ustosunkowując się do przedstawionego stanowiska organu zwróciła uwagę, iż zapisy zatwierdzonego Statutu kolidują bezpośrednio z jej kompetencjami dotyczącymi współuczestnictwa w procedurach konkursowych na stanowiska pielęgniarek oddziałowych, co stanowi naruszenie konstytucyjnej roli samorządów zawodowych (art. 17 Konstytucji oraz art. 4 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych) oraz naruszenie uprawnień przewidzianych w art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Strony postępowania sądowoadministracyjnego dodatkowo przedstawiły Sądowi pierwszej instancji dokumentację, z której wynikało, iż Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Bielsku Białej zajęła negatywne stanowisko w stosunku do projektowanych zmian w Statucie Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Żywcu, przedstawiając Staroście Powiatu w Żywcu opinię sporządzoną przez zespół radców prawnych, a także negatywnie wypowiadała się co do stanowiska zajętego przez Radę Społeczna Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Żywcu. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej. Dokonując w pierwszej kolejności oceny uprawnienia Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych do wniesienia skargi Sąd stwierdził, że posługując się art. 29 k.p.a. dla odczytania pojęcia "każdy" użytego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592), oraz art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1590), należy uznać, że w pojęciu tym mieszczą się osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne (w tym organizacje samorządowe jak stanowi art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. A zatem Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Bielsku Białej, jako organizacja samorządowa mieściłaby się w analizowanym pojęciu "każdy". Następnie Sąd dokonał oceny charakteru zaskarżonego aktu, wskazując, że przedmiotem skargi jest § 9 ust. 4 uchwały zatwierdzającej Statut Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej, którego treść, w przekonaniu skarżącej, wpływa na jej indywidualną sferę uprawnień. Skarga odnosi się zatem bezpośrednio do regulacji ustroju Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co prawda statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie posiada charakteru prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak zawarte w nim unormowanie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Materia statutu, a w szczególności uregulowanie dotyczące siedziby i obszaru działania, rodzaju i zakresu udzielanych świadczeń, dotyczy wykonywania zadań publicznoprawnych powiatu o charakterze ponadgminnym wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatu (sprawy promocji i ochrony zdrowia) i pozostaje w ścisłym związku z opisanym w art. 68 ust.1 i 2 Konstytucji RP prawem obywateli do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Normuje zatem nie tylko zachowania adresatów usytuowanych wewnątrz układu organizacyjnego administracji publicznej. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą przez sądy administracyjnej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Badając kolejną przesłankę formalnoprawną Sąd wskazał, że skarżąca wystąpiła z wezwaniem, o którym mowa w art. 87 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o samorządzie powiatowym, organ zaś udzielił negatywnej odpowiedzi w terminie 30 dni od skierowania do niego wezwania, dochowany został również trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Przystępując do zbadania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi Sąd stwierdził, że wnoszący skargę podmiot musi wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi. Tytuł do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu wymaga nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu objęto zaskarżony § 9 ust. 4 Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej, wobec czego obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy regulacja ta odebrała lub ograniczyła jakieś prawo skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie nałożyła na nią nowy obowiązek lub też zmieniła obowiązek dotychczas na niej ciążący. Jak podkreślił Sąd, jako naruszone zaskarżonym unormowaniem skarżąca wskazała swoje uprawnienia wywodzące się z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. Nr 41 poz. 178) w związku z art. 17 Konstytucji RP, a także wywodzące się z przepisu art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89). Poddając zatem analizie wskazane regulacje prawne, Sąd zobowiązany był ustalić, czy istotnie na ich podstawie samorząd zawodowy pielęgniarek i położnych mógł skutecznie żądać od organu powiatu podjęcia określonych czynności z zamiarem zaspokojenia potrzeby samorządu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności tego organu sprzecznych z potrzebami samorządu pielęgniarek i położnych. Wychodząc w pierwszej kolejności od brzmienia przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP Sąd wskazał, że zasadniczym celem, a także obowiązkiem samorządów zawodowych jest dążenie do zapewnienia należytego wykonywania zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, przy czym – jak zaznaczył - sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu trzeba rozumieć jako obowiązek sprawowania nadzoru, który może mieć nie tylko charakter bieżący (korygujący działania w toku ich wykonywania) ale i prewencyjny, a więc zapobiegający niekorzystnym z punktu widzenia interesu publicznego zachowaniom, jeszcze przed ich podjęciem. Przechodząc do dalszych regulacji Sąd wskazał, że konkretyzacja celów i obowiązków samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych dokonana została w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-16 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, jednakże przepisy te mają charakter norm zadaniowych, stanowią powtórzenie generalnego kierunku działania samorządów zawodowych, o którym mowa w art. 17 Konstytucji RP, bezspornie zaś nie dają podstaw prawnych do konstruowania indywidualnych praw i żądań. Wśród dopuszczalnych środków działania tego samorządu art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych wymienia stwierdzanie prawa wykonywania zawodu, jak również przewiduje instytucję konkursu. Przewodniczenie zaś komisjom konkursowym na stanowiska pielęgniarek naczelnych, przełożonych i pielęgniarek oddziałowych i uczestnictwo w konkursach na inne kierownicze stanowiska w służbie zdrowia gwarantuje organom samorządu zawodowego odpowiedni wpływ na kształtowanie obsady stanowisk pielęgniarskich określonych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Wskazany przepis art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych w pkt 4, daje również temu samorządowi zawodowemu prawo skutecznego domagania się uczestnictwa w ogłaszanych i przeprowadzanych konkursach na stanowiska, o których mowa w art. 44a ust. 1 pkt 4-6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W tym miejscu Sąd wskazał, iż art. 40 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej upoważnił ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, a nie wykazu obligatoryjnych stanowisk oraz że art. 44a ust. 1 ustawy dotyczy nie wykazu stanowisk, lecz trybu ich obsadzania. Konsekwentnie do tego – zdaniem Sądu - trzeba przyjąć, iż wymienione normy nie dają skarżącej, jako samorządowi zawodowemu możność domagania się powołania określonego stanowiska w zakładzie opieki zdrowotnej. Na podstawie wskazanych przez skarżącą, jako naruszone, norm prawnych samorząd pielęgniarek i położnych nie posiada żadnego wpływu na strukturę organizacyjną samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i nie może domagać się wprowadzenia określonych stanowisk. Posiada natomiast uprawnienie do współdecydowania o obsadzeniu uwzględnionych w statucie zakładów opieki zdrowotnej stanowisk, jeżeli taki udział organów samorządu pielęgniarek i położnych wynika z cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego do art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem, którego przedmiotem jest regulacja organizacyjna nie kształtująca praw i obowiązków skarżącej, jak i nie pozbawiająca jej uprawnień w sposób bezpośredni i realny. Uchwalenie statutu zakładu opieki zdrowotnej o określonej treści nie stanowi naruszenia autonomii samorządów zawodowych, wynikającej z art. 17 Konstytucji RP. Zarówno poprzez powołanie się na art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, czy też w powołaniu na art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Bielsku Białej nie może domagać się od podmiotu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wprowadzenia do struktury tego zakładu określonych stanowisk, nawet, jeśli jej zdaniem są one konieczne dla właściwego wykonywania zawodu pielęgniarek i położnych. W ocenie Sądu, podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej nie dają też przepisy wykonawcze do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przywołane w skardze, czy też przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji. Interes prawny (uprawnienie) to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa przyznały ochronę prawną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak i obowiązujące przepisy wykonawcze do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie przyznają samorządowi pielęgniarek i położnych chronionego interesu prawnego co do domagania się określonej struktury organizacyjnej jednostek, którym organy powiatu powierzyły wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia. Wobec powyższego Sąd wskazał, że w brak ochrony w przepisach prawa powoduje, iż interes do zaskarżenia badanej uchwały można wyłącznie traktować jako interes faktyczny skarżącej, co w konsekwencji powoduje, iż skarżąca nie ma wymaganej art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro zatem Sąd uznał, że strona skarżąca nie posiada legitymacji skargowej, to nie mogły zostać zbadane merytoryczna zarzuty skargi, wobec czego na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez: a) wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż – zdaniem skarżącej – Sąd nie rozpoznał prawidłowo przytaczanych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez stronę przeciwną prawa, jak też zakwestionował legitymację skargową skarżącej; b) naruszenie art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 oraz art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd winien orzec o stwierdzeniu nieważności (względnie niezgodności z prawem) zaskarżonej uchwały; c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie obowiązkowego zbadania całokształtu sprawy i uwzględnienia wniosków przy ustalaniu treści wyroku; m.in. Sąd zaniechał sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała została poprawnie – w świetle statutu – uchwalona oraz czy została promulgowana zgodnie z przepisami dotyczącymi działania rad powiatów oraz ogłaszania aktów normatywnych, tj. naruszenie art. 88 Konstytucji w zw. z art. 13 i art. 14 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych; d) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1-3, 5-9 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych w zw. z art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez zakwestionowanie legitymacji czynnej/skargowej skarżącej w sytuacji, gdy zaskarżony akt bezpośrednio i bezprawnie ograniczał ustawowe kompetencje skarżącej jako samorządu zawodowego. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 1-3, 5-9 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych w zw. z art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz § 9 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu, rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Przepisy te, jak zauważa skarżąca Izba, przewidują wprost obowiązek tworzenia określonych stanowisk w publicznych zakładach opieki zdrowotnej a ponadto gwarantują wpływ samorządowi pielęgniarskiemu w zakresie obsadzania tych stanowisk (przełożona pielęgniarek, naczelna pielęgniarka, pielęgniarki oddziałowe), a zaskarżona uchwała wprost prawa te narusza. Powyższe wskazuje, że uzasadnione jest domaganie się ochrony interesu prawnego Izby. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Żywcu wniosła o oddalenie jej w całości i zasądzenie od Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodzi. Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (art. 4 ust.1 pkt 1-3,5-9 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych ( Dz.U. Nr 41 poz.178 ze zm.) w zw. z art. 44 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r.,Nr 14,poz.89 ze zm.) oraz § 9 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz.U. Nr 115, poz.749 ze zm.). Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano także na rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, ale tak ogólne powołanie aktu normatywnego nie spełnia wymogu określonego w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wskazania naruszonego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego, przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/194/08 w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej. Mimo szerokich i w pełni zasadnych wywodów dotyczących naruszenia interesu prawnego, które dawałoby prawo do skargi na uchwałę nie można podzielić końcowego stanowiska Sądu w tej sprawie. Ze stanowiska Rady Powiatu wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjna wynika, że ta argumentacja opiera się m.in. na znowelizowanych przepisach rozporządzeń Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, które przewidują możliwość zmiany modelu kierowania oddziałami szpitalnymi i odnoszą się głównie do stanowisk ordynatorów i innych osób kierujących oddziałami. W odniesieniu do pielęgniarek stanowisko to opiera się na założeniu, że stanowisko pielęgniarek koordynujących może być ujęte w regulaminach wewnętrznych i trwałe powierzenie obowiązków pielęgniarek oddziałowych – pielęgniarkom koordynującym może nastąpić poprzez zmianę statutu. Zważyć jednak należy, że podstawowe znaczenie maja przepisy ustawy o zoz , które w art. 44a wprowadzają obowiązek przeprowadzania konkursów na określone stanowiska, w tym na stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek, pielęgniarki oddziałowej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i zmiana jego postanowień poprzez likwidację określonych w nim stanowisk prowadzi do pozbawienia samorządu pielęgniarek ustawowych uprawnień związanych ze sprawowaniem pieczy nad wykonywaniem zawodu, wynikających z przepisu art. 4 ust. 1, w którym w ust. 2 pkt 4 stwierdza się, że samorząd wykonuje swoje zadania w szczególności poprzez m.in. przewodniczenie komisjom konkursowym na stanowiska pielęgniarek naczelnych, przełożonych i pielęgniarek oddziałowych oraz uczestnictwo w konkursach na inne stanowiska kierownicze w służbie zdrowia. Statutowa zmiana stanowisk i wprowadzenie w miejsce stanowisk wymienionych zarówno w ustawie o zoz jak i w ustawie o samorządzie pielęgniarek i położnych – nowych stanowisk, w ustawach nie wymienionych może być uznane za obejście prawa prowadzące do naruszenia ustawowych uprawnień samorządu pielęgniarek. Przepis art. 44a ust. 1 pkt 4,5,6 ustawy o zoz istotnie sam nie narusza interesu samorządu, ale w powiązaniu ze wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie pielęgniarek do takiego naruszenia może dochodzić. Trzeba ponadto podnieść, że przepis art.44a ust. 1 pkt 3a i 3b przewiduje obok stanowiska ordynatora, stanowisko ordynatora – kierownika kliniki i ordynatora – kierownika oddziału klinicznego, inne stanowiska ordynatorskie nie są w nim określone. W wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. II OSK 666/08 ,NZS 2009/1/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "skoro art. 44a ustawy o z.o.z. wymaga, by stanowisko "naczelnej pielęgniarki" w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (poza wyjątkiem wskazanym w tym przepisie) obsadzane było w drodze konkursu, a osoba ta winna legitymować się określonych w taryfikatorze kwalifikacyjnym wykształceniem i stażem pracy, to wykreślenie ze statutu tego stanowiska i zastąpienie go innym, nieprzewidzianym w przepisach, któremu przypisane by miały być te same obowiązki i uprawnienia, jakie miała osoba zatrudniona na stanowisku naczelnej pielęgniarki w oczywisty sposób narusza obowiązujące przepisy i wykracza poza zakres spraw, które mogą być określone w statucie". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 909/07,LEX nr 462679, stwierdzając że "wprowadzenie w statucie z.o.z. zamiast stanowiska "naczelnej pielęgniarki "stanowiska "koordynator do spraw pielęgniarstwa" stanowi obejście prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu". Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela przedstawione stanowiska. i w konsekwencji zasadność podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej. Zasadność tego zarzutu powoduje, że i inne zarzuty należy uznać za uzasadnione, zwłaszcza w kontekście czy wprowadzone zmiany nie wykraczały poza zakres uregulowań statutowych i czy nie powinny być prawnie ujęte w formie uchwały o przekształceniu (ale w granicach wynikających z przepisów prawa) z.o.z. Taka uchwała miałaby charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego i tym samym podlegałaby ogłoszeniu. Sprawy z zakresu ochrony zdrowia wymagają nowych uregulowań prawnych, nie można jednak wyprzedzać rozwiązań ustawowych i wprowadzać w drodze aktu wewnętrznego nowych rozwiązań, pozostających z nimi w sprzeczności i naruszających jedność systemu prawa bo prowadzących w istocie do pozbawienia samorządu zawodowego przysługujących mu, ustawowo określonych uprawnień.. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.