IV SA/Po 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz stwierdza nieważność pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zwraca skarżącej M.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., w podstawie prawnej wskazując art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a."), art. 3 pkt 22, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-3 i 4aa, 44b, art. 24 ust. 1-4, art. 25, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952; zwanej dalej "u.ś.r."), § 1, § 2, § 10 - § 14 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a , art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a i 9 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778; zwanej dalej "u.s.u.s.") orzekł o: 1) uchyleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z opieką nad E. W., 2) zaprzestaniu opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. przyznano M. W. (zwanej dalej również "Skarżącą") świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad E. W. jednorazowo w lutym 2015 r. w wysokości [...] zł, na okres od [...] marca 2015 r. [...] grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] maja 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Dalej organ wskazał, że [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca założyła spółkę "[...]", która została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym (data wpisu: [...] sierpnia 2017 r.), o czym nie poinformowała organu. W spółce tej posiada 75 udziałów o wartości [...] zł. Zdaniem organu I instancji świadczenie pielęgnacyjne przeznaczone jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by sprawować opiekę nad członkiem rodziny wymagającym stałej opieki lub pomocy innej osoby. Z założenia świadczenie jest rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jego celem jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Prowadzenie spółki z o.o. jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Mając na uwadze, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc aktywności zawodowej, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje skarżącej od [...] sierpnia 2017 r. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art.3 pkt 22 u.ś.r. oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 i 43 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ I instancji błędnie przyjął, iż Skarżąca nie spełnia już warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie zrezygnowała z zatrudnienia, w związku z tym, że od sierpnia 2017 r. jest wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i członkiem zarządu. Wbrew stanowisku organu I instancji Skarżąca nie podjęła pracy zarobkowej. Fakt pozostawania wspólnikiem spółki nie jest równoznaczny z podjęciem pracy zarobkowej. Skarżąca nie jest zatrudniona w spółce, ani w żadnym innym podmiocie. Bycie wspólnikiem spółki lub zasiadanie w jej organach nie jest równoznaczne z podjęciem zatrudnienia. Funkcję członka zarządu Skarżąca sprawuje na zasadzie powołania i nie pobiera z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji nie jest decyzja ostateczną i nie został jej nadany rygor wykonalności Skarżąca wniosła o dokonanie wypłaty świadczenia na dotychczasowych zasadach do czasu zakończenia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w ślad za odwołaniem Skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w sprawie braku wypłaty świadczenia od marca, do którego załączyła oświadczenie, że od dnia [...] czerwca 2018 r. podejmuje pracę zarobkową. Okoliczność ta zdaniem Kolegium przesądza o utracie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż powołanie do pełnienia funkcji członka zarządu "[...]", stanowiło przesłankę do wydania decyzji o pozbawieniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dywidenda przysługuje wspólnikom na podstawie uchwały o podziale zysków, nie przynależy więc do udziałów automatycznie, a poza tym rozliczana jest po roku obrotowym. W ustawie zdefiniowano pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie sposób uznać, aby w przypadku Skarżącej wystąpiły okoliczności wskazane w art. 2 pkt 22 u.ś.r. Rozważana te pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec podjęcia przez Skarżącą z dniem [...] czerwca 2018 r. zatrudnienia. Kolegium dostrzegło, że organ I instancji działając ewidentnie w trybie uchylenia decyzji, a zatem w oparciu o art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 u.ś.r. nie powołał żadnego z tych przepisów. Ponadto zdaniem Kolegium organ I instancji bezzasadnie zaprzestał opłacania Skarżącej składek, jak również zaprzestał wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja bowiem nie była w dniu jej wydania decyzją ostateczną, nie stała się nią wskutek wniesienia odwołania. Jako nieostateczna nie podlegała wykonaniu, chyba że organ nadałby jej rygor natychmiastowej wykonalności. Nie wypłacając Skarżącej świadczenia organ naruszył art. 130 § 1 k.p.a., Pomimo tych uchybień Kolegium uznało, że decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy bowiem od dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca podjęła pracę, a zatem pozostając w zatrudnieniu straciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego M. W. podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana wstecz, tj. od 11 marca 2017 r. Tymczasem Kolegium uznało, że podstawy do uchylenia decyzji wystąpiły od [...] czerwca 2018 r. tj. od momentu podjęcia pracy zarobkowej. Skarżąca podkreśliła, że pracę zarobkową podjęła od 11 czerwca, ponieważ w związku z naruszeniem przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. art. 130 k.p.a., tj. bezpodstawnego zaprzestania opłacania składek ZUS oraz wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od [...] marca 2018 r. pozostała z rodziną bez środków do życia i możliwości korzystania z usług służby zdrowia w ramach ubezpieczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten przewiduje, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przepis ten stanowi podstawę do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej i dlatego powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. W oparciu zatem o wskazany przepis prawa można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacjach, gdy: - uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, - członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, - osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Zaskarżona decyzja rozstrzyga o utracie przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego niezbędnym jest wyjaśnienie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie utraconych zarobków rodzicom (i innym krewnym) osoby niepełnosprawnej, którzy mimo zdolności do pracy nie podejmują pracy zarobkowej lub z niej rezygnują z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pomoc finansowa państwa ma rekompensować opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie decyzji o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stąd ustalenie, że świadczeniobiorca w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego podjął zatrudnienie, stanowi podstawę do zmiany ostatecznej decyzji ustalającej uprawnienie do takiego świadczenia w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., a świadczenie pielęgnacyjne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia uznane zostanie za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Jako podstawę faktyczną do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wskazało podjęcie przez Skarżącą pracy zarobkowej na stanowisku księgowej. O okoliczności podjęcia pracy zarobkowej od [...] czerwca 2018 r. Skarżąca poinformowała organ odwoławczy w piśmie z [...] czerwca 2018 r. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że podjęcie pracy zarobkowej stanowi okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie. Bez wątpienia zatem w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia takiej decyzji. Dostrzec jednak należy, że Kolegium uzasadniając okoliczności utraty przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zakwestionowało stanowisko organu I instancji jakoby sprawowanie funkcji członka zarządu w spółce kapitałowej oraz pozostawanie udziałowcem takiej spółki stanowić mogło negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wokół tego zagadnienie koncentruje się również argumentacja przedstawiona w skardze. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ocena czy piastowanie funkcji członka zarządu ma wpływ na utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje bez znaczenia dla trafności rozstrzygnięcia Kolegium, bowiem przedmiotem kontrolowanego postępowanie nie było ustalenie daty od której skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjne, a jedynie ustalenie czy prawo takie Skarżąca utraciła. Wynika to z charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż decyzja uchylająca (zmieniająca) decyzję przyznającą świadczenie rodzinne, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny i z tego powodu nie może działać ex tunc. Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden zaś przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń, jednak nie czynią tego z mocą wsteczną (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, z 27 września 2017 r., sygn. akt. I OSK 196/16, z 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1894/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na konstytutywny charakter omawianej decyzji Sąd uznał, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia czy sprawowanie funkcji członka zarządu w spółce kapitałowej mogło stanowić podstawę do utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że Skarżąca od dnia [...] czerwca 2018 r. podjęła pracę zarobkową jako księgowa. Nie było rolą organów orzekających w rozpoznawanej sprawie ustalenie daty, w której Skarżąca omawiane prawo utraciła. W prawdzie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedwcześnie zawarło stanowisko w tym zakresie, jednak nie stanowiło to istoty rozstrzygnięcia. Rozważenie tej kwestii może być bowiem przedmiotem odrębnego postępowanie zmierzającego do ewentualnego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w przypadku ustalenia, że zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 2 u.ś.r. Dopiero na etapie tego postępowania istotnym będzie ustalenie daty, w której Skarżąca utraciła prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też względu, mając dodatkowo na uwadze, że stanowisko Kolegium w zakresie wystąpienia przesłanek utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było korzystniejsze dla Skarżącej w stosunku do stanowisko organu I instancji, Sąd wskazuje, że odmienna ocena tych przesłanek w niniejszym wyroku mogłaby doprowadzić do pogorszenia sytuacji Skarżącej w przyszłym postępowaniu. W myśl art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, choćby w wyniku motywów rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd uznał, że w omawianym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Niemniej Sąd zauważa, że w przypadku orzeczenia o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. brak jest podstawy prawnej do orzekania, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (pkt 2 decyzji organu I instancji), o zaprzestaniu opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne. W tym zakresie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja dotknięte są wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności w omawianej części. W przypadku wydania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wydaje się odrębnego rozstrzygnięcia o opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne. W takiej sytuacji obowiązek finansowania omawianych składek powstaje z mocy prawa. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wynika to z art. 16 ust. 6b pkt 1 u.s.u.s., a w przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne z art. 66 ust. 1 pkt 28a w związku z art. 75 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.). W przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasa jednocześnie obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne. W konsekwencji nie ma potrzeby wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Brak jest również do tego również podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.orzekł o stwierdzeniu nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej mocy pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz o stwierdzeniu nieważność pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.