IV SA/Po 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 7 listopada 2014 r., nr 479/XLVIII/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Ślesin na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 7 listopada 2014 r. Rada Miejska Gminy Ślesin (dalej Rada Gminy), działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr 479/XLVIII/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin (dalej uchwała z dnia 7 listopada 2014 r.). Uchwała ta podjęta została w związku z uchwałą nr 291/XXXI/13 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin, zmienionej uchwałą nr 323/XXXIII/13 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 24 maja 2013 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że opracowaniem planu objęto wybrane tereny w obrębach geodezyjnych: m. Ślesin, Kępa i Licheń Stary. Poinformowano także, że dla tych terenów uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr 436/XLII/14 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 30 kwietnia 2014 r., lecz Wojewoda Wielkopolski, na etapie sprawdzania prawidłowości przyjętych rozwiązań, dopatrzył się uchybień formalnych i stwierdził nieważność podjętej uchwały. W takiej sytuacji, w ocenie Rady Gminy, usunięcie uchybień formalnych wymagało skorygowania treści opracowywanego dokumentu i ponowienia procedury w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu z przepisami prawa. Obejmowało ono ponowne wyłożenie do publicznego wglądu opracowywanych dokumentów, zorganizowanie dyskusji publicznej nad skorygowanymi ustaleniami i rozpatrzenie ewentualnych uwag wniesionych w ustalonych terminach. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski, działając przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 479/XLVIII/14 z dnia 31 stycznia 2012 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jak wynika z dokumentacji prac planistycznych oraz uzasadnienia uchwały, przy sporządzaniu planu wykorzystano procedurę planistyczną przeprowadzoną na potrzeby podjęcia przez Radę Miejską Gminy Ślesin uchwały nr 436/XLII/14 z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin (uchylonej uchwałą nr 460/XLV/14 z dnia 18 lipca 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały nr 436/XLII/14 z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin), nieprawidłowo przyjmując, że w przypadku uchylenia planu dopuszczalne jest, analogicznie do art. 28 ust. 2 u.p.z.p., jedynie ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. W ocenie skarżącego uchwała została więc podjęta z istotnym naruszeniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. Przed jej podjęciem nie dopełniono bowiem czynności określonych w art. 14 oraz w art. 17 pkt 1 do 9 tejże ustawy. Rażące naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił uchybienia w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1587), gdyż w § 6 pkt 5, § 8 ust. 7 pkt 3, § 12 ust. 4, § 15 ust. 3 i § 21 zawierają ustalenia dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, hodowlanym i ogrodniczym oznaczonego symbolem RM, którego nie wyznaczono na rysunkach planu. Ponadto w § 11 ust. 1 uchwały, w odniesieniu do terenów położonych w granicach Goplańsko-Kujawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu pominięto załącznik nr 10, w § 11 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do terenów położonych w obszarze ochronnym zbiornika wód śródlądowych zamiast załączników nr 2, 6 i 10 podano 2, 6, 9, 11, w § 11 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do terenów położonych w granicach terenu górniczego Pątnów zamiast załączników nr 1-9 podano 1-19, na rysunku planu nr 15 pominięto określenie skali rysunku w formie liczbowej, w objaśnieniach do rysunku planu nr 7 pominięto oznaczenie terenu dróg publicznych – droga lokalna (symbol KD-L). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W ocenie Rady Gminy skarga okazała się zasadna i w konsekwencji Rada uchwałą nr 24/IV/15 z dnia 29 stycznia 2015 r. uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zaskarżona uchwała została bowiem podjęta z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inny akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd podziela wyrażony w skardze pogląd, że po uchyleniu uchwały nr 436/XLII/14 z dnia 30 kwietnia 2014 r. nie zaistniały przesłanki do ponowienia procedury w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawa. Pojawiłyby się one w wypadku stwierdzenia nieważności uchwały nr 436/XLII/14 z dnia 30 kwietnia 2014 r. w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.). Taka sytuacja jednak w sprawie (wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) nie zaistniała. Organ nadzoru wprawdzie pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 436/XLII/14, ale nie stwierdził jej nieważności, lecz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Postępowanie zainicjowane tą skargą zostało umorzone postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. w sprawie IV SA/Po 788/14 na skutek cofnięcia skargi, spowodowanego uchyleniem przez Radę Gminy uchwały nr 436/XLII/14 uchwałą nr 460/XLV/14 z dnia 18 lipca 2014 r. Zasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że Rada Gminy skorzystała z trybu ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie, nie mając do tego podstaw prawnych. Skutkiem tego było pominięcie wszystkich etapów procedury planistycznej poprzedzających wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Musi to być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w całości. Kwalifikacja taka prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 856/12 (Lex nr 1334224) stwierdził, że nieprzeprowadzenie wymaganej w pełnym zakresie procedury planistycznej stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Oznacza niezachowanie wymaganej prawem sekwencji czynności proceduralnych. Nadto tę procedurę tworzą również tzw. czynności uzgodnieniowe. Ich zaniechanie w pełnym, przewidzianym prawem zakresie, powoduje niebezpieczeństwo uchwalenia planu o treści nieuwzględniającej wszystkich istotnych wymagań prawnych pozostających we właściwości organów dokonujących uzgodnienia. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11 (Lex 1083692), stwierdzając, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. O wadze naruszenia trybu w sprawie niniejszej świadczy bez wątpienia to, że zaniechana została nie pojedyncza czynność wchodząca w skład sekwencji, lecz wszystkie czynności poprzedzające wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. W ocenie Sądu musi to skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu w całości. W tej sytuacji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają już – zasadnie wskazane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi – uchybienia w zakresie zasad sporządzania planu. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia – zawartego w odpowiedzi na skargę – wniosku o umorzenie postępowania. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie orzekaniu w przedmiocie jej nieważności, a to ze względu na odmienny skutek (wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 490). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia w kwocie 240 zł.