II OSK 777/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2010 r. , sygn. akt II SA/Kr 828/10 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 828/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.L. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami. Wyrok ten został wydany w następującym ustalonym przez Sąd I instancji stanem faktycznym i prawnym: Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Rada Miejska w M. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami. Pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. S.L. wezwał Radę Miejską w M. do usunięcia naruszenia prawa powołaną wyżej uchwałą. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 25 lutego 2009 r. Rada Miejska w M. udzieliła S.L. odpowiedzi odmawiając uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. S.L., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego R.K., pismem z dnia 9 marca 2009 r. złożył więc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2008 r. Nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie: art. 14 ust. 3 i 4, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11, art. 20 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] M., a jego nieruchomość jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to na podstawie przepisu § 7 pkt 1 uchwały i załącznika graficznego i przeznaczona pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną. Planowi zagospodarowania przestrzennego skarżący zarzucił niezgodność z szeregiem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak o charakterze formalnym jak i materialnym. Co do naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, iż Rada Miejska w M. podjęła w dniu [...] 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Mieście M. Jak wynika z uzasadnienia do tej uchwały została ona podjęta na wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M. Spółka ta jest współwłaścicielem nieruchomości, na których jest zlokalizowane obecnie wysypisko i nim zarządza. Uchwała Rady Miejskiej w M. jest zatem, zdaniem skarżącego, niezgodna z art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podał, iż uchwała została podjęta na wniosek podmiotu najbardziej zainteresowanego w uchwaleniu miejscowego planu umożliwiającego rozbudowę istniejącego składowiska odpadów, co miało wpływ na prowadzenie procedury planistycznej w sposób tendencyjny i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał dalej, iż plan jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. z dnia [...] 1999 r., które na części obszaru przeznaczonego w miejscowym planie pod rozbudowę wysypiska sytuuje obszar Z - środowisko przyrodnicze systemu cieków wodnych i źródlisk oraz grunty rolne stanowiące przedpole zasobów przyrodniczych. Niezgodność planu ze studium powoduje nieważność tego pierwszego. Skarżący podniósł, iż ustalenie wzajemnej relacji przestrzennej zakresu terytorialnego planu i obszaru NU wyznaczonego w studium pod wysypisko śmieci na podstawie samej publikacji planu jest niemożliwe. Skarżący jak zauważył dysponuje opinią biegłego architekta planisty - mgr inż. arch. B.K., która naniosła granice planu na część graficzną studium stwierdzając, że część planu zlokalizowana w południowo-zachodniej części o trójkątnym kształcie i powierzchni około 1,65 ha wykracza poza obszar oznaczony w studium symbolem NU. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący uzasadnił tym, że zakres terytorialny miejscowego planu, na podstawie którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinien obejmować cały obszar wyznaczony w studium. Skarżący podniósł, iż przepis art. 14 ust. 3 statuuje wymóg uchwalenia miejscowego planu dla całego zwartego obszaru w studium wyznaczającego taki kierunek zagospodarowania. Temu wymogowi zaskarżony plan uchybia, bowiem obejmuje on swoim obszarem tylko część obszaru wyznaczonego w studium jako NU. Skarżący podniósł, iż celem powołanego przepisu jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych znaczonego w studium na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskiwania pozwoleń odpowiednich organów, czemu zapobiega właśnie przepis art. 14 ust. 3. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia kwestionowaną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Pomimo jednoznaczności nakazu wyrażonego w przedmiotowym przepisie ustawy zaskarżona uchwała wyżej wskazanych elementów nie zawiera. Skarżący zauważył, iż niektóre z wymogów dotyczących zawartości miejscowego planu mogą być spełnione jedynie poprzez wykazanie, że na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dane elementy składowe przestrzeni nie występują, bez dokonywania jakichkolwiek pozytywnych ustaleń, ale zaskarżony plan nie czyni zadość nawet temu. Przykładem jest chociażby brak postanowień dotyczących zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Rada Miejska podała, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał opinię konserwatorską, a następnie uzgodnił projekt planu. Uzgodnienie projektu planu a zawarcie odpowiedniego postanowienia treści planu, to - zdaniem skarżącego - dwie różne rzeczy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej kwestii skarżący podał, iż jednym z elementów procedury planistycznej jest możliwość wnoszenia przez zainteresowane osoby uwag do projektu planu oraz obowiązek ich rozpatrzenia przez organ sporządzający projekt planu oraz organ uchwalający plan. Rada Miejska w M. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do planu, ale uczyniła to w nieprawidłowy sposób, skutkujący nieważnością tej części procedury planistycznej, bowiem stwierdziła, że wszystkie te uwagi są tej samej treści, która została następnie streszczona pomimo tego, że uwagi te miały różną treść. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 17 pkt 6 w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż skład gminnej komisji architektonicznej, która zgodnie z art. 8 ustawy opiniuje plan miejscowy, był nieprawidłowy. Zasiada w niej bowiem 6 członków, a tylko 2 ma rekomendację samorządu zawodowego architektów. Natomiast jeden z członków jest inżynierem budownictwa, który zdaniem skarżącego, nie posiada odpowiedniej wiedzy, by zasiadać w takiej komisji. Skarżący sformułował także zarzut naruszenia przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Skarżący wskazał, iż wymóg ten jest w szczególności istotny w przypadku kopii mapy zasadniczej, na której sporządza się projekt części graficznej miejscowego planu, bowiem pozwala on zapoznać się organom biorącym udział w pracach planistycznych z ukształtowaniem przestrzenni objętej projektem planu na płaszczyźnie geodezyjnej i urbanistycznej. Aktualność materiałów planistycznych nie jest wymogiem formalnym - ma na celu prowadzenie prac planistycznych w oparciu o aktualne zagospodarowanie terenu. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzono z wykorzystaniem nieaktualnej kopii mapy zasadniczej. Dalej skarżący wskazał, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny, a naruszenie polega na tym, że w sposób sprzeczny z prawem przeznacza nieruchomość stanowiącą jego własność pod składowisko odpadów, a tym samym niezgodnie z prawem uniemożliwia mu zagospodarowanie jego nieruchomości w inny sposób oraz naraża na wywłaszczenie, albowiem, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania stanowi cel publiczny umożliwiający wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska M. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa. W uzasadnieniu organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Co do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, iż nie znajduje on uzasadnienia w całości dokumentacji zgromadzonej w toku procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały. Organ zauważył, iż treść art. 14 ust. 1 i 4 wyraźnie wskazuje radę gminy jako podmiot uprawniony do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a ponadto wskazuje, że taką uchwałę rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek burmistrza. Organ podał, że pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. przedłożył do Biura Rady Miejskiej w M. projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. związanego z modernizacją i rozbudową istniejącego wysypiska odpadów komunalnych. Nadto organ zaznaczył, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny z wnioskiem do rady gminy czy burmistrza o sporządzenie planu może wystąpić każdy. W kwestii naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, iż granice planu zostały wyznaczone w sposób odpowiadający zapisowi w Studium, dla terenu oznaczonego jako NU, i określonego jako "teren istniejącego wysypiska odpadów komunalnych przewidzianego do modernizacji i rozbudowy (ewentualnie jako wysypisko międzygminne) wyznaczony w granicach jego maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania...". Nadto organ podniósł, iż zgodnie z doktryną wymóg zgodności ustaleń planu ze studium oznacza niepozostawanie w dosłownej sprzeczności z ustaleniami studium. Odnośnie naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż jest on również nieuzasadniony ze względów przytoczonych powyżej, bowiem planem objęto obszar przeznaczony dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami, a w studium teren ten wyznaczono w granicach maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania. Organ podał, iż w toku procedury planistycznej uzyskano stosowne decyzje wyrażające zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze oraz cele nieleśne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11 powołanej ustawy organ podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem i doktryną obowiązek zawarcia w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględny, gdyż musi ulec dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Oznacza to zdaniem organu, iż plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż sposób rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu przez Radę Miejską w M. znajduje odzwierciedlenie w załączniku Nr 2 uchwały. Określa on ilości uwag, jakie wpłynęły do projektu planu jak i imienne wyszczególnienie autorów wszystkich zgłoszonych uwag. Uwagi zostały omówione indywidualnie lub grupami tematycznymi. Nadto organ podał, iż na wszystkie uwagi wniesione do planu została udzielona indywidualna odpowiedź, następnie przesłana do każdego podmiotu, pomimo braku takiego obowiązku. Zatem zarzut naruszenia przez organ art. 20 ust. 1 powołanej ustawy jest niezasadny. Co do naruszenia art. 17 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż z protokołu posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej wynika, iż uczestniczyło w nim czterech członków, z których dwóch jest członkami Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Organ podał, iż Gminna Komisja Architektoniczna działa w oparciu o Regulamin Organizacyjny stanowiący załącznik do Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] 2003 r., a o jej składzie stosownie do art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyduje Burmistrz. W kwestii naruszenia § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podał, iż kwestia ewentualnej nieaktualności wykorzystywanej do opracowania planu kopii mapy zasadniczej nie jest uchybieniem procedury sporządzania planu i nie powoduje stwierdzenia jego nieważności. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1481/06 (opubl. LEX nr 337469) stwierdzający, iż sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej jest naruszeniem wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie procedury czy trybu sporządzania planu. Organ odniósł się także do twierdzeń skargi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Organ podniósł, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów, bowiem uchwalając plan Gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty komunalne, ale i będące własnością osób fizycznych. W związku z tym Gmina realizując swoje zadania ma prawo, w granicach władztwa planistycznego, do zdeterminowania sposobu zagospodarowania przestrzeni w granicach nieruchomości stanowiących własność prywatną. Organ podał, iż wyznaczenie lokalizacji składowiska odpadów komunalnych na terenie Gminy M. nastąpiło około 23 lat temu, bowiem już w 1986 r. Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy M. z dnia [...] 1986 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy M. ustalono teren dla wysypiska odpadów. Teraźniejsze działania są zatem kontynuacją polityki gminnej w kwestii gospodarki odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 492/09 oddalił skargę S.L. podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała nie naruszyła jego interesu prawnego ani uprawnienia, nie posiadał on więc legitymacji do jej wniesienia. W wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1391/09 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący S.L. posiadał legitymację do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielem działek leżących na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. umorzył postępowanie sądowe. Sąd stwierdził bowiem, że na tę samą uchwałę Radę Miejskiej w M. z dnia [...] 2008 r. Nr [...] została wniesiona skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. Skarga ta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 560/09, została oddalona, a wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej w stosunku do niego skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stosuje się trybu z art. 101 ust. 1 tejże ustawy gdy sąd administracyjny już w sprawie orzekał i skargę oddalił. Tak właśnie stało się w sprawie uchwały Rady Miasta w M. z dnia [...] 2008 r., a zatem zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania sądowego. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiono skargę kasacyjną, w efekcie której Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1207/10) uchylił to postanowienie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał rozpoznając przedmiotową sprawę, że wniesiona przez S.L. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu Sąd nie badał już ponownie kwestii legitymacji skarżącego do wniesienia skargi ani nie rozpatrywał pytania, czy skoro w niniejszej sprawie jedna skarga została prawomocnie oddalona, to jest możliwe prowadzenie drugiego postępowania sądowego z innej skargi. Kwestię tę przesądził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach z dnia 12 listopada 2009 r. i z dnia 6 lipca 2010 r. i zdanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma tu znaczenia. W tej sytuacji Sąd przystąpił do merytorycznego badania sprawy, zmierzając do oceny, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w M. jest zgodna z prawem. Przeprowadzona analiza zdaniem Sądu potwierdziła tę zgodność, przy czym zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała rady gminy sprzeczna z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważna jest uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wtedy, gdy naruszono zasady sporządzania planu lub nastąpiło istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Jeżeli więc nawet zaskarżona uchwała zawiera wady prawne, których nie można zakwalifikować jako sprzeczne z prawem, a także nie naruszono zasad i trybu przygotowania planu, to wady te nie mogą spowodować uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie to musi polegać na stwierdzeniu nieważności uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny. Zdaniem Sądu rzeczą oczywistą jest, że każdy podmiot może składać do rady gminy wnioski o rozpoczęcie prac planistycznych a w szczególności o wydanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zawsze istnieje jakaś inicjatywa w tym względzie, co nie oznacza, że mamy tu do czynienia z postępowaniem na wniosek. Jest to w takiej sytuacji zawsze postępowanie toczące się z urzędu, gdyż do rady i tylko do rady należy decyzja o jego wszczęciu. Podobnie, w ocenie Sądu, należy traktować wniosek [...] Sp. z o.o. w niniejszej sprawie. Sąd wskazał także, że zarzut niezgodności planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest często spotykany w skargach na uchwały przyjmujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu dla oceny tego zarzutu należy najpierw zacytować art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w dacie wydania uchwały stanowił, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Istotny jest również przepis art. 20 in principio tej ustawy głoszący, że plan miejscowy jest uchwalany "po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium". W oparciu o te przepisy wywodzi się, i tak postąpił skarżący, że jakakolwiek sprzeczność planu ze studium oznacza konieczność jego dyskwalifikacji. W analizowanej sprawie zarzuca się, że część obszaru przeznaczonego w planie na wysypisko, leży poza terenem przeznaczonym na ten cel w Studium. Dowodem miała być tu ekspertyza wykonana na zamówienie skarżącego. Argumentacja ta, w ocenie Sądu, nie jest przekonująca. Po pierwsze bowiem, porównanie rysunku kwestionowanego planu miejscowego z rysunkiem zawartym w Studium dowodzi, że teren wyznaczony w planie pod wysypisko (symbol: NU) mieści się w granicach określonych w Studium. Po drugie, Sąd zauważył, że "zgodność" planu ze studium nie może być interpretowana jako zgodność dosłowna, gdyż w takim wypadku nie miałoby sensu rozgraniczanie tych dwóch kategorii działań administracji planistycznej. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rolą studium jest określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1) i studium z natury rzeczy ma charakter właśnie formułujący zasady, czyli charakter znacznie ogólniejszy od planu miejscowego. W zacytowanej formule "zgodności" idzie więc tylko o to, żeby plan miejscowy honorował wprowadzone zasady, a nie o to, by detalicznie odwzorowywał unormowania studium. Dotyczy to również rysunków (map), które są sporządzane w zupełnie innej skali. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mający polegać na nie wydaniu planu miejscowego dla całego obszaru, który w studium został przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Otóż, zdaniem Sądu, w obowiązującym studium takiego terenu nie wyznaczono, wprowadzając zamiast tego granice maksymalnego, dopuszczalnego zasięgu oddziaływania. Skoro tak, i skoro - co wynika z materiału zgromadzonego w sprawie - były na tym terenie wydawane indywidualne decyzje o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, nie można mówić o naruszeniu cytowanego przepisu, który po prostu nie odnosi się do stanu faktycznego, istniejącego w niniejszej sprawie. Niezasadny jest także w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie przepis ten ma formę kategoryczną i wymaga obowiązkowego zamieszczania w planach miejscowych podanych w nim elementów, to jednak jest rzeczą oczywistą, że nie na każdym terenie poddanym planowaniu elementy te w ogóle występują. Rzeczywiście, słusznie zarzucono w skardze, że organ planistyczny nie zaznaczył, że umieszczenie tych elementów dla danego terenu było zbędne, jednak sam ten fakt nie może przesądzać o uznaniu sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd wyjaśnił także, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie zarzuca skarżący plan, uchwala się "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu". Jednakże z tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że owo rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag staje się częścią planu miejscowego i że podlega ocenie legalności łącznie z całą uchwałą przyjmująca plan miejscowy. Jeżeli nawet zastrzeżenia co do sposobu rozpatrzenia uwag są słuszne, to jednak zdaniem Sądu nie mogą one rzutować na zgodność planu z prawem. W analizowanej sprawie zadość uczyniono powyższemu przepisowi, gdyż rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag. Rada ustosunkowała się do każdej uwagi i na każdą udzieliła indywidualnej odpowiedzi. Ponadto Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wynika, że skład Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej był prawidłowy. Zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy jest zatem - zdaniem Sądu - nieuzasadniony, choć i tak nie może on rzutować na zgodność uchwały z prawem. Ponadto za słuszny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zarzut posłużenia się przez organy planistyczne nieaktualną mapą zasadniczą, jednakże zważył, że dynamika wydarzeń, jaka istnieje na spornym terenie jest taka, że mapy są zbyt często nieaktualne. A nieaktualność mapy nie może pozbawić zaskarżonej uchwały cechy zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji nie stwierdził sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł S.L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: * przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego wyjaśnienia motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że przedstawienie stanu sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nastąpiło w sposób lakoniczny, niejasny i nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem takie przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku obrazuje sposób rozumowania Sądu I instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku i uzasadnia przypuszczenie, że gdyby Sąd I instancji w sposób wszechstronny i dogłębny ustalił stan faktyczny i podstawę prawną rozstrzygnięcia, to wówczas zaskarżonym wyrokiem nie oddaliłby skargi; - przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że zebrany w sprawie materiał, a w szczególności mapa studium z narzutowanym obszarem planu (karta nr 48 akt postępowania sądowoadministracyjnego) wskazuje, że obszar oznaczony w planie symbolem 1.O wykracza poza obszar oznaczony w studium symbolem NU. Tym samym Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu bez wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, że "teren wyznaczony w planie pod wysypisko mieści się w granicach określonych w studium" dopuścił się przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na zastosowanie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2. naruszenie prawa materialnego, a to: - przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że "zgodność planu ze studium nie może być interpretowana jako zgodność dosłowna", podczas gdy zgodność planu ze studium w szczególności w aspekcie przestrzennym, ale również w aspekcie treści tych dokumentów planistycznych jest rozumiane dosłownie a odstępstwo od tego wymogu stanowi naruszenie istotnej zasady sporządzania planu miejscowego; - przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego "błędną wykładnię, polegają na uznaniu, że wymagane tym przepisem sporządzenie miejscowego planu dla całego obszaru wyznaczonego w studium nie ma zastosowania, jeżeli dany obszar wyznaczony w studium dodatkowo określa maksymalny zasięg oddziaływania a odstępstwo od tego wymogu stanowi naruszenie istotnej zasady sporządzania planu miejscowego; - przepisów art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie obowiązują do określenia w treści miejscowego planu braku konieczności zawarcia w nim elementów, które zgodnie z tymi przepisami są obligatoryjne, co jest niezgodne z niebudzącą wątpliwości treścią tych przepisów oraz nie uwzględnia, że pominięcie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości uniemożliwia te czynności w stosunku do nieruchomości objętych planem, a odstępstwo od tego wymogu stanowi naruszenie istotnej zasady sporządzania planu miejscowego; - przepisu art. 17 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie pomimo jednoznacznej niezgodności składu gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej z przepisami prawa a naruszenie tego wymogu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, należy bowiem przypuszczać, że gdyby skład gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej był zgodny z przepisami prawa, to wskazałaby ona w opinii, że projekt planu zakłada uchwalenie miejscowego planu, który będzie niezgodny z przepisami prawa; - przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie pomimo stwierdzenia naruszenia w toku procedury planistycznej przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie sprawy co do meritum poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Motywy wywiedzionej skargi kasacyjnej zawierają uzasadnienie poszczególnych jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednakże, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Przystępując zaś do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w petitum skargi kasacyjnej zamieszczono zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jak i ich niezastosowanie. Tym samym w tych okolicznościach w pierwszej kolejności należało odnieść się do ostatniego z wymienionych zarzutów przyjmując, że dopuszczalny jest również w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu określonego przepisu prawa, który winien być zastosowany (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 publikowany ONSA WSA 2004 r., nr 1, poz. 11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zaskarżonego wyroku w połączeniu z zarzutami skargi kasacyjnej i oceną przedstawionych akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie można skutecznie przyjąć w tej sprawie za skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały i w konsekwencji nie zastosował środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie było jednak usprawiedliwionych przesłanek do zastosowania w/w normy a więc i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości jak tego domagał się w skardze S.L. Przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie pomimo stwierdzenia jego naruszenia w toku procedury planistycznej co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej. Trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, iż zarzut posłużenia się nieaktualną mapą zasadniczą przez organ planistyczny jest słuszny. Tym samym nie został spełniony wymóg przewidziany w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Jednakże naruszenie to jak prawidłowo uznano w zaskarżonym wyroku, nie może pozbawiać zaskarżonej uchwały waloru zgodności z prawem. Dodatkowo wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane uchybienie nie miało wpływu na ustalenie planistyczne dla spornego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1481/06 publikowanym LEX nr 337469 wskazał, iż sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały. Pogląd ten w pełni jest akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie. Natomiast wskazane w motywach kasacji orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 51/07 mające prezentować odmienny pogląd jako orzeczenie Sądu I instancji nie poddane ocenie kasacyjnej nie może być oceniane w tej sprawie. Chybiony jest również zarzut kasacji naruszenie przepisu art. 17 pkt 6 w związku z art. 8 ust. 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie pomimo jednoznacznej niezgodności składu komisji urbanistyczno – architektonicznej z przepisami a naruszenie to stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Generalnie więc zarzut ten odniesiono do wadliwego składu komisji architektoniczno – urbanistycznej Przepis art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno uzyskuje opinię o projekcie planu gminnej lub innej właściwej w rozumieniu art. 8 komisji urbanistyczno – architektonicznej. Z kolei art. 8 ust. 6 tej ustawy wskazuje, iż organy doradcze o jakich mowa w tej normie składają się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego, w tym co najmniej w połowie z osób rekomendowanych przez branżowe stowarzyszenia i samorządy zawodowe. Obsada komisji urbanistyczno-architektonicznych poza Główną Komisją, której skład ustala minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, powinna pozostawać w zgodzie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze dosyć ogólne sformułowanie dotyczące kryteriów doboru członków komisji należałoby interpretować w sposób następujący. Po pierwsze, określenie kwalifikacji merytorycznych członków komisji za pomocą parametrów "wykształcenia i przygotowania fachowego związanego bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego" obejmuje szeroki krąg osób będących przedstawicielami różnych profesji. Poza niekwestionowanym uczestnictwem w tym gremium urbanistów, architektów i inżynierów budownictwa istnieje, jak się wydaje, możliwość uzupełnienia składu kolegium o specjalistów z zakresu ochrony środowiska, geologii powiązanych w związku z wykonywaniem swojego zawodu z "teorią i praktyką planowania przestrzennego". Przepisy omawianej ustawy nie czynią też przeszkód w powoływaniu do składu komisji socjologów miast oraz prawników specjalizujących się w problematyce prawa zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, rekomendacja co najmniej połowy składu komisji odnosi się w równym stopniu zarówno do samorządów architektów, urbanistów, inżynierów budownictwa, jak i do stowarzyszeń (np. Towarzystwa Urbanistów Polskich). Przy czym należałoby uznać za spełniony wymóg rekomendacji także wówczas, gdy co najmniej połowę członków komisji przedstawi tylko jedna z wyżej wymienionych organizacji. Po trzecie, mimo iż w/w przepisy nie określają liczebności komisji, a więc można by, interpretując literalnie materiał normatywny, dopuścić możliwość powołania komisji dwuosobowej, to jednak, patrząc przez pryzmat celu, w jakim są tworzone te podmioty, funkcji, jaką powinny pełnić oraz interdyscyplinarnego charakteru problematyki planowania przestrzennego, należałoby uznać, iż nadmierne ograniczanie składu osobowego czyni taką komisję niezdolną do realizacji ustawowych zadań. Brak sprecyzowania zadań komisji urbanistyczno-architektonicznej w powiązaniu z ich rolą czysto doradczą pozwala sformułować te zadania szeroko i objąć nimi wszystkie sprawy związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym należące do właściwości organów przy których zostały powołane Wykonywanie tych zadań polega na opracowywaniu ekspertyz i dokonywaniu ocen wszystkich okoliczności wynikającej z gospodarki przestrzennej. Jako organ doradczy, komisje nie mają wiążącego wpływu na rozstrzygniecie sprawy, mogą posłużyć tylko jako niezobowiązujące opinie. W tym również trybie komisja ta jest zobowiązana do zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinie te, co jest niesporne, nie są wiążące dla organu sporządzającego lecz opinia taka jest obowiązkowa. Taką opinię w tej sprawie uzyskano co jest przecież niesporne i wystarczające w procedurze uchwalania przedmiotowego planu miejscowego. Dlatego też skład komisji nie jest podstawą do oceny prawidłowości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jak zasadnie wskazano to w zaskarżonym wyroku nie może rzutować na zgodność uchwały z prawem. Tym samym powyższy zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Nie zasługiwał na uwzględnienie również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a odnoszący się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8,11 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie zobowiązują do określenia w treści miejscowego planu braku konieczności zawarcia w nim elementów, które zgodnie z tą normą są obligatoryjne. Przy czym zarzut ten odniesiono do kwestii pominięcia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości zaznaczając w zarzucie zawartym w petitum kasacji, iż pominiecie tych zasad uniemożliwia te czynności w stosunku do nieruchomości objętych planem co jest naruszeniem istotnej zasady sporządzania planu. Generalnie podkreślić należy, iż przepis art. 15 omawianej ustawy określa zakres planu miejscowego stanowiąc w jego ust. 2, że muszą się znaleźć w nim obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), wymagania wynikające z kształtowania przestrzeni publicznych (pkt 5), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8), sposób i termin tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów (pkt 11). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym z wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10 publikowanego w zbiorze LEX nr 673872, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Jednakże przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast, jeżeli rada gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, to obligowana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym podzielając powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczącej przecież uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami, na którym wcześniej były również miejsca związane z tą gospodarką zachodziła potrzeba precyzyjnego określenia w zaskarżonej uchwale zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej czy też szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym gdyż potrzeba taka w tej sprawie nie zachodziła. Niewątpliwie rację ma Sąd I instancji, że organ planistyczny winien zaznaczyć, że umieszczenie tych elementów dla danego terenu było zbędne czego wprawdzie nie uczyniono lecz ten fakt nie przesądza o uznaniu za sprzeczną z prawem zaskarżoną uchwałę. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również niezasadny pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wymagane tym przepisem sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru wyznaczonego w studium nie ma zastosowania, jeżeli dany obszar wyznaczony w studium dodatkowo określa maksymalny zasięg oddziaływania. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okresla, iż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Mając na uwadze treść w/w normy w szczególności przyjąć należy, iż zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznacza, że jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i/lub leśne, stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określone w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia" (art. 10 ust. 2 pkt 9 omawianej ustawy), to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium. Jak wynika z analizy materiału sprawy wyznaczenie składowiska odpadów komunalnych na terenie Gminy M. nastąpiło już w 1986 r. Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy M. ustalono teren dla wysypiska śmieci. Funkcjonujące od wielu lat składowisko odpadów przewidziano również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W obowiązującym Studium, co jest okolicznością niesporną, nie wyznaczono obszaru przeznaczonego na cele nierolnicze i nieleśne, natomiast określono teren istniejącego wysypiska odpadów komunalnych przewidzianego do modernizacji i rozbudowy wyznaczonego w granicach maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania – wyznaczając tym samym podstawę do ustalenia granic planu przyjętego przecież w zaskarżonej uchwale z dnia [...] 2008 r. Trafnie również na powyższe zwrócił uwagę Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Skoro tak to nie można mówić o naruszeniu wyżej wymienionego przepisu w tym również o przedstawieniu w tym zakresie błędnej wykładni cytowanej normy. Określenie zaś maksymalnego zasięgu oddziaływania nie można wiązać z naruszeniem w/w przepisu. Poza tym nieusprawiedliwiony jest również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Tym samym więc stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. W oparciu o wyżej przedstawione rozważania zauważyć należy, iż stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w motywach zaskarżonego, iż "zgodność planu ze studium nie może być interpretowana jako zgodność dosłowna" nie oznacza przedstawienia w tym zakresie błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak wynika to ze skargi kasacyjnej. Przede wszystkim jednak, mając na uwadze przedstawiony wraz z zaskarżoną uchwałą materiał planistyczny, w oparciu o który uchwalono zaskarżoną uchwałę uznać należało za trafne stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Miasta i Gminy M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 1999 r. (zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2007 r.), bowiem tego dotyczył w istocie główny zarzut wobec całego planu miejscowego. Porównanie tych dwóch w/w aktów prowadzi do wniosku, że Studium przewiduje utrzymanie na uchwalonym miejscowym planem terenie lokalizacji składowiska odpadów, jego rozbudowę i dalszą eksploatację. Dlatego też zasadnie uznano w tej sprawie zgodność uchwalonego planu z polityką przestrzenną określoną w Studium zarówno w zakresie celów inwestycyjnych realizowanych w planie jak i ochrony środowiska i przyrody. Zarzut skarżącego, że część obszaru przeznaczonego w planie miejscowym na wysypisko, leży poza terenem przeznaczonym na ten cel w Studium nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku wskazuje na trafne spostrzeżenie Sądu I instancji, iż porównanie rysunku kwestionowanego planu miejscowego z rysunkiem zawartym w Studium dowodzi, że teren wyznaczony w planie pod wysypisko (symbol NU) mieści się w granicach określonych w Studium. Nie jest również wystarczającym dowodem w sprawie mającym potwierdzić stanowisko skarżącego w powyższym zakresie prywatna opinia urbanistyczna z dnia 15 stycznia 2009 r. sporządzona przez mgr inż. arch. B. K., na co również zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Niezależnie od tego, iż jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, opinia ta w swej argumentacji jest zupełnie nieprzekonująca (wskazuje bowiem na nieprecyzyjne oznaczenie granic obszaru objętego planem na wyrysie ze Studium) to w istocie jest ona dokumentem prywatnym sporządzonym na zamówienie skarżącego i nie może w istocie stanowić dowodu potwierdzającego stanowisko skarżącego, a stosownie do wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00 publikowany - ONSA 2001 r. nr 1, poz. 1, nie mają waloru dowodu, te dowody z dokumentów, które w istocie mają charakter opinii biegłego. Jedynie na marginesie czynionych rozważań wskazać należy, że gdyby nawet teoretycznie uznać, jak podnosi to skarżący, że plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą nie pokrywa się w pełni z obszarem oznaczonym w Studium to z dokumentacji przedstawionej Sądowi wynika, że tereny znajdujące się w obszarze przedmiotowego wysypiska dotyczą również obszarów o zbliżonej funkcji technicznej (infrastruktura techniczna), a to również nie pozwala na przyjęcie, iż występuje w tych okolicznościach sprawy sprzeczność przedmiotowego planu miejscowego ze Studium. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż nie można w tej sprawie skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy prawa materialnego powyżej wskazane a to poprzez ich błędną wykładnię czy też ich niezastosowanie. Dlatego też nie można również przyjąć, iż w sprawie naruszono wskazane w skardze przepisy prawa procesowego. Nie usprawiedliwiony jest tym samym zarzut przedstawienia stanu sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny, niejasny i nielogiczny z czym skarżący wiąże obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W tej sprawie zaskarżone uzasadnienie odpowiada prawu, choć jest bardzo treściwe (zwięzłe) i operuje zdecydowanymi stwierdzeniami, to jednak odnosi się do wszystkich zarzutów skargi wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi a to rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem prawidłowym odpowiadającym prawu. Dlatego też nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. a w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. co już wyżej zaznaczono we wstępnej części tego uzasadnienia. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy i okoliczności związane z jej rozpoznawaniem odstąpiono od zasądzenia od S.L. na rzecz Gminy M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, iż w tej sprawie wystąpił właśnie szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej normy procesowej.