II SA/Kr 560/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. nr 141/XXI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; skargę oddala. Uchwałą Nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. Rada Miejska w Myślenicach przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami. Pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. Stowarzyszenie [...] wezwało Radę Miejską w Myślenicach do usunięcia naruszenia interesu prawnego powołaną wyżej uchwałą. Pismem z dnia 25 lutego 2009 r. Rada Miejska w Myślenicach udzieliła Stowarzyszeniu [...] odpowiedzi na jego wezwanie odmawiając uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismem z dnia 24 marca 2009 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. zaskarżyło uchwałę Nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. Rady Miejskiej w Myślenicach w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucono niezgodność z przepisami: - art. 14 ust. 1 i 3, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11, art. 20 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 w związku z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze zawarto również wnioski o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych przez stronę skarżącą dokumentów i świadków. Strona skarżąca podniosła zarzut niezgodności kwestionowanej uchwały z art. 14 ust. 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżące stowarzyszenie podniosło, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dlatego projekt planu powinien być sporządzony dla całego obszaru wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice zatwierdzonego uchwałą nr 146/XVIII/99 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 grudnia 1999 roku, a jego minimalny zakres winien obejmować w całości obszar oznaczony symbolem NU. Nadto strona skarżąca wskazała, iż inicjatorem zaskarżonej uchwały był Zakład A. Sp. z o. o. z siedzibą w M. który w dniu 2 stycznia 2007 r. złożył wniosek o podjecie procedury sporządzania miejscowego planu wyznaczając jednocześnie jego zakres. Literalna wykładnia przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje takiej możliwości, ograniczając krąg inicjatorów podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu do organów gminy. Skarżąca stowarzyszenie podało, że przed podjęciem uchwały nie wykonano prawidłowych analiz; nie rozpatrzono w należyty sposób podstawowych kryteriów w tym: prawnych, technicznych, ekonomicznych, ekologicznych, społecznych; nie rozpatrzono rozwiązań wariantowych, nie wystąpiono o opinię gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, nie przeprowadzono wnikliwej, wystarczającej oceny stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, nie przeprowadzono przejrzystych konsultacji społecznych. Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, iż w planie nie zostały określone obligatoryjne elementy wymienione w powołanym przepisie. Niezgodność miejscowego planu z art. 14 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ze sporządzenia planu o niewłaściwie określonym, wyrwanym z kontekstu obszarze, z którego świadomie wyjęto wszystkie istotne elementy określone w studium tj.: system cieków wodnych, tereny bagienne, stanowisko archeologiczne, zabudowę mieszkaniową i zagrodową, uzyskując teren, który w całości przeznaczono dla lokalizacji inwestycji celu publicznego o jednolitym sposobie zagospodarowania pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Skarżące stowarzyszenie sformułowało także zarzut naruszenia kwestionowaną uchwałą art. 20 ust. 1 i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, iż granice terenu planu w całości przeznaczonego pod gospodarkę odpadami i oznaczonego symbolem 1O, nie mieszczą się w obrysie oznaczonym na rysunku studium symbolem NU i w legendzie opisanym jako - teren istniejącego wysypiska odpadów komunalnych przewidzianego do modernizacji i rozbudowy (ewentualnie jako wysypisko międzygminne) wyznaczony w granicach maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania. Natomiast południowo-zachodnia część planu znajduje się na terenie określonym w studium jako obszary typu Z - (obejmują środowisko przyrodnicze systemu cieków wodnych i źródlisk oraz grunty rolne stanowiące przedpole zasobów przyrodniczych) - obszary tworzące system korytarzy ekologicznych i terenów otwartych głównie o funkcji rolniczej, wymagające ochrony przed zabudową ze względów przyrodniczych i krajobrazowych (zał. 1). Zdaniem strony skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lutego 2008 roku został sporządzony niezgodnie z art.17 pkt 3 i art. 16 ust. 2 ustawy o planowania i zagospodarowania przestrzennym, w związku z § 12 pkt. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż żaden z 17 wniosków złożonych do projektu miejscowego planu nie został rozpatrzony. Dokumentacja planistyczna nie zawiera rozstrzygnięć do wniosków. W wykazie wniosków złożonych do projektu planu miejscowego brak również informacji: w jaki sposób zostały rozpatrzone wnioski, dat rozpatrzenia wniosków, nazwiska i stanowiska służbowego osoby uprawnionej do rozstrzygnięcia wniosków. Nieuwzględnienie wniosków powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto w wykazie jest niewłaściwie wpisana treść wniosku, np. A.K. nr [...]. W skardze podniesiono także zarzut sporządzenia przedmiotowego planu niezgodnie z art. 17 pkt 4 i art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tekst planu stanowi naruszenie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tekst planu jest niezgodny z tekstem planu wyłożonym do publicznego wglądu dniach od 07 grudnia 2007 r. do 10 stycznia 2008 r. w części dotyczącej Rozdziału IV, zasady rozwoju infrastruktury technicznej, co narusza § 10. ust. 1 rozporządzania w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mówi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. W ramach tego zarzutu podniesiono również, iż projekt rysunku planu miejscowego nie zawierał wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, co jest naruszeniem § 7 pkt 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu był niezgodny ze stanem faktycznym. Projekt planu sporządzony na kopii mapy zasadniczej, w dużym stopniu nie zawiera oznaczonych w studium niezbędnych elementów otoczenia - wymaganych zgodnie z § 5 rozporządzenia, takich jak.: strefa ochrony konserwatorskiej, stanowisko archeologiczne, system cieków wodnych i źródlisk, szlaki turystyczne, domy mieszkalne położone w najbliższym sąsiedztwie planu, możliwe do odczytania jedynie przez osoby bezpośrednio zainteresowane - właścicieli. Z dużą natomiast starannością, zaznaczone wyraźnie są wszystkie garaże i zabudowania gospodarcze oznaczone literą "g" (nawet najmniejsze, rozpadające się szopy). Rysunek planu jest niezgodny z kopią mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lutego 999 roku pod nr [...] wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Myślenicach w dniu 5 marca 2008 roku, gdzie wszystkie zabudowania mieszkalne są naniesione i dokładnie oznaczone (zał. nr [...]). W związku z tym istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa polegającego na umyślnym podrobieniu lub przerobieniu dokumentu, tj. o czyn z art. 270 § 1 k.k.. W związku z tym cała procedura obarczona jest prawdopodobnie istotną wadą prawną. Skarżące stowarzyszenie podniosło, iż przy sporządzaniu przedmiotowego planu nieprawidłowo sporządzono opinię komisji urbanistyczno–architektonicznej, bowiem członkiem komisji urbanistycznej, na posiedzeniu w dniu 12 października 2007 roku w sprawie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Myślenice, był A.G. , który nie powinien posiadać prawa głosu, ponieważ sprawa dotyczy jego interesu prawnego, gdyż jest on Prezesem Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] - faktycznego monopolisty na terenie gminy w zakresie odbioru i przewozu odpadów, które prowadzi swoją działalność wyłącznie w oparciu o składowisko w Myślenicach. Opinie nie mają mocy wiążącej, a ich treść nie obliguje wójta do ich uwzględnienia jednakże powinny być sporządzane zgodnie z prawem. Niezgodność w tej sprawie, również wyraziła NIK, w swoim wystąpieniu pokontrolnym z sierpnia 2008 r. [...] o sygn. [...] Skarżąca strona wskazała, iż Komisja urbanistyczna zwróciła uwagę, że uchwalenie projektu planu nie powinno mieć miejsca w związku z kolizja funkcji terenów przyległych: zbiornika Dobczyckiego, strefy ochrony środowiska kulturowego, terenów mieszkaniowych miasta Myślenice i wsi Borzeta. Występowanie kolizji i możliwość oddziaływania stanowi naruszenie § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Dalej strona skarżąca podniosła, iż organy planistyczne nie rozpatrzyły uwag, zgłoszonych do planu, co stanowi naruszenie art. 17 pkt. 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie rozpatrzono uwag B.D. , P.D. , G.M. , H.B. , K.C.. Uwagi zgłaszane do projektu miejscowego planu podlegają rozpatrzeniu przez wójta. Ich uwzględnienie powoduje z reguły konieczność zmian w ustaleniach wyłożonego do wglądu planu. To z kolei może rodzić konieczność ponowienia (powtórzenia) w odpowiednim zakresie czynności podmiotów właściwych do współdziałania w procesie tworzenia planu. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia istnieje uzasadnione podejrzenie, że Burmistrz jak i Rada Miejska w Myślenicach z góry rozstrzygnęła o odrzuceniu wszystkich uwag złożonych do projektu planu , co stanowi naruszenie art.19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Skarżący wskazał, iż Burmistrz publicznie podał termin sesji - koniec lutego 2008 roku, na której odbędzie się głosowanie nad przyjęciem projektu planu. Miało to miejsce przed zakończeniem terminu składania uwag do projektu planu tj. przed 24 stycznia 2008 r. Zdaniem skarżącego wskazuje to, iż Burmistrz z góry założył, że wszystkie uwagi zostaną odrzucone i nie będzie poprawek planu, w związku z czym nie będzie konieczności ponownego uzgadniania i wyłożenia do publicznego wglądu. Nie jest możliwe ustalenie terminu głosowania nad przyjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu przed zakończeniem terminu wnoszenia uwag do projektu planu. Podjęcie uchwały winno być poprzedzone rozpatrzeniem wszystkich złożonych do projektu planu uwag. W końcowej części skargi strona skarżąca podała, iż przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne, które umożliwiłyby uzyskać kompromisowe rozwiązania. Rada Miejska w Myślenicach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ powołał się na brak po stronie Stowarzyszenia [...] legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do kwestii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 08 marca1990 r. o samorządzie gminnym. Organ na poparcie swojego stanowiska przytoczył kilka orzeczeń, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt: IV SA/Wa338/05 LEX nr 192886), w którym w 2-giej tezie stwierdzono, iż brak jest możliwości zaskarżania przez organizacje społeczną uchwały rady, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji, wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt: OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2 stanowiący, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114), w którym stwierdzono, iż wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Powołano również podobne w wymowie orzeczenia: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt: II OSK 1127/05 nr 194894, wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt: II SA 2503/01 nr 81964, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt: OSK 215/04 teza pierwsza, LEXnrl74009. Organ podał, iż w jego ocenie zacytowane powyżej orzeczenia wskazują na zasadność stanowiska, iż organizacja społeczna jaką jest Stowarzyszenie [...], nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargi na Uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r., gdyż przedmiotowa uchwała nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązku Stowarzyszenia, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań tej organizacji. W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Myślenicach przedstawiła argumentację uzasadniającą oddalenie skargi, szczegółowo ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w całości i domagała się stwierdzenia jej nieważności również w całości. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Myślenicach pismem z dnia 28 stycznia 2009 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Stąd też argumentacja strony skarżącej przedstawiona w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. odwołująca się w niniejszej sprawie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogła odnieść skutku w zakresie wykazania legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia. Dla oceny legitymacji procesowej nie ma również znaczenia okoliczność, że zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniach administracyjnych jako podmioty na prawach strony, a także mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych ze skargi innych podmiotów. Kwestia legitymacji procesowej dotyczy bowiem inicjatora postępowania sądowoadministracyjnego, a nie uczestnictwa w toczącym się już postępowaniu. Z tego względu argumentacja prezentowana w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r., a dotycząca praw organizacji społecznych jako uczestników postępowania nie może stanowić uzasadnienia legitymacji procesowej tych organizacji. Dodać należy, że cytowane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądowoadministracyjne nie ma związku ze stanem niniejszej sprawy, gdyż dotyczy ono legitymacji procesowej organizacji społecznych wcześniej dopuszczonych do udziału w postępowaniu administracyjnym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Strona skarżąca Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. nie może być podmiotem praw i obowiązków prawnorzeczowych związanych z nieruchomościami, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.), nie posiada osobowości prawnej. W doktrynie podkreśla się, że przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach nie dają podstawy do twierdzenia, że ustawodawca przyznał stowarzyszeniom zwykłym przymiot podmiotowości prawnej (P. Suski, Stowarzyszenia w prawie polskim, Warszawa 2001, Z. Gawlik: Komentarz do art. 331 k.c., w: A. Kidyba (red.), K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX, 2009). Własność prywatna (rozumiana jako własność nie będąca własnością państwową ani komunalną) przysługuje osobom fizycznym i prawnym (S. Rudnicki: Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga II – Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 1996, s. 10). Wyjątek od powyższej zasady mógłby wynikać wyłącznie z przepisów obowiązującego prawa. Na stronie skarżącej tym bardziej zatem ciążył obowiązek wykazania istnienia tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i naruszenia tą uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Strona skarżąca nie wykazała takiego naruszenia, a na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie ma ona tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała - niezależnie od oceny jej legalności - narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności – po stwierdzeniu legitymacji – sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt: OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co oznacza, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie musi być równoznaczne z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a w konsekwencji samo twierdzenie strony skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może stanowić argumentu przemawiającego za istnieniem legitymacji skargowej. Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota z 2009 r., nr 11, s. 44). W skardze wskazano jedynie na uchybienia zaskarżonej uchwały, sygnalizując wadliwość postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, jak i naruszenie zasad sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestię przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz prawidłowości procedury planistycznej sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, "naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Kwestię braku legitymacji strony skarżącej podnosił organ planistyczny w odpowiedzi na skargę. Stronie skarżącej doręczono odpowiedź na skargę. Wprawdzie strona skarżąca przedstawiła szereg argumentów, które w jej przekonaniu uzasadniają pogląd o istnieniu po jej stronie legitymacji procesowej, jednakże argumenty te w ocenie Sądu nie wykazują naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Na etapie oceny legitymacji skargowej inicjatywa dowodowa – zgodnie z ugruntowanym i cytowanym wyżej orzecznictwem – spoczywa na skarżącym. Również w doktrynie i najnowszym orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wykazania przez skarżącego, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581). W najnowszym orzecznictwie NSA podkreśla się z kolei, że warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia mającego umocowanie w określonej normie prawnej (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 1762/07). W kontekście charakteru prawnego strony skarżącej będącej stowarzyszeniem [...] powyższy obowiązek skarżącego nabiera szczególnego znaczenia, gdy uwzględni się zasadność prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym uprawnienia procesowe do udziału w postępowaniach administracyjnych lub sądowych, które nie dotyczą bezpośrednio interesu prawnego lub interesu podmiotu w polskim systemie prawnym, muszą być wyrażone w sposób wyraźny; brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., IV SA/Wa 338/05, publ.: LEX nr 192886). Stowarzyszeniu zwykłemu można przypisać charakter organizacji społecznej, która nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli składa skargę we własnym imieniu, gdy skarga nie dotyczy bezpośrednio jej interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 12 października 2001 r., II SA 138/01, publ.: LEX nr 55312). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości – uwzględniając treść skargi - że skarga została złożona w imieniu własnym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. Okoliczność, że członkami Stowarzyszenia są mieszkańcy lokalnej społeczności nie ma żadnego wpływu na ocenę legitymacji procesowej odrębnego podmiotu prawnego, jakim jest stowarzyszenie zwykłe. Również powoływana przez stronę skarżącą treść art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 08, Nr 199, póz. 1227 z późn. zm.) nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska o istnieniu legitymacji procesowej Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie. Zarówno cytowany przepis, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt prawa miejscowego, tj. akt normatywny będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Powoływana przez stronę skarżącą ustawa nie ma zastosowania do postępowania sądowadministracyjnego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z art. 1 tej ustawy, określa ona: 1) zasady i tryb postępowania w sprawach: udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko, transgranicznego oddziaływania na środowisko; 2) zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska; 3) organy administracji właściwe w powyższych sprawach. Z kolei art. 44 ust. 3 cyt. ustawy jednoznacznie wskazuje, iż organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z niekwestionowanego faktu, iż organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w żaden sposób nie wynika wniosek, że służy jej również skarga na akt prawa miejscowego. Nie znajduje oparcia w treści cytowanego przepisu stwierdzenie strony skarżącej, że sprawa, w której Stowarzyszenie wniosło skargę (tj. sprawa legalności aktu prawa miejscowego), mieści się w kręgu spraw wskazywanych w art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Legitymacji procesowej strony skarżącej nie uzasadniają także postanowienia Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U z 2003 r., nr 78, poz. 706). W ocenie sądu postanowienia tej konwencji w zakresie dotyczącym badanej w niniejszej sprawie problematyki korespondują z postanowieniami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie dającymi podstaw do wywiedzenia legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę, że powoływany przez stronę skarżącą art. 9 Konwencji dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach żądania informacji o środowisku, a nie w sprawach skarg na akty normatywne. Ponadto Konwencja gwarantuje dostęp do procedury przed sądem członkom zainteresowanej społeczności, którzy a) mają wystarczający interes lub b) powołują się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki, przy czym określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b). Z kolei art. 2 ust. 5 Konwencji stanowi, że "zainteresowana społeczność" oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie. Powyższe regulacje Konwencji sporządzonej w Aarhus odsyłają zatem w zakresie oceny legitymacji procesowej do postanowień prawa krajowego. Gdyby zatem nawet przyjąć, że regulacje te mogłyby mieć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, to i tak zgodnie z nimi legitymacja procesowa podmiotu skarżącego uchwałę z zakresu administracji publicznej – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podlegałaby ocenie z punktu widzenia treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). W sytuacji, gdy strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani rozpatrywać składanych wniosków dowodowych. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.